美国联邦保密制度简介
程迈
【全文】
一、引言
2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》反响巨大，无论学界和舆论界都认为这是中国行政法治发展进程中的一个里程碑，它对于推进我国民主政治、现代法治政府的建设都有深远意义。但是，《条例》第十四条也规定，“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查……行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”由此可见，处理好保护国家秘密与公开政府信息之间的关系，对于政府信息公开制度的有效运作起着至关重要的作用，甚至有可能决定政府信息公开制度的成败。但毋庸讳言，公众对我国现行保密制度诟病之处颇多。所以，为有效实施信息公开制度，对我们现行保密制度在借鉴和检讨的基础上进行配套性改革势在必行。
国家秘密是国家垄断占有的信息。信息在现代社会中的资源价值作用日益凸显，因此，掌握了重要信息的个人和组织，能够做出其他人在缺乏这些信息时无法做出的有利决策。国家秘密可以认为是继国家垄断暴力之后又一“合法”垄断之物。适度的保密行为可以更好地保护国家安全，但过度保密则势必会影响整个社会对信息的分享和利用，阻碍社会进步。此外，政府尤其是行政机关的过度保密行为，会使公民和代议机关无法掌握充分的决策信息，这将不可避免地损害民主制度的有效运作。如何合理利用并控制保密制度的运作在现代社会中是个非常微妙的问题。
美国是世所公认的信息自由程度较高的国家之一，了解和比较它的保密制度，对于改进我国保密制度自然多有助益。本文首先介绍了美国联邦的保密制度的历史发展与现行保密制度的基本情况，以及在9·11以后，美国保密制度的一些变化。然后，本文介绍了《信息自由法》，这一作为美国保密制度基础性国会立法的相关规定以及它的诉讼受理和审判方式；在审理行政机关的保密行为时，判例法形成的“国家秘密特权”理论，以及法院利用它来限制当事人利用政府信息的权利的情况，当国会和行政机关对利用保密资料发生争议时，法院往往采取的消极、自我节制的态度。最后本文简要评论了美国保密制度以及对中国保密制度的反思。
二、美国联邦保密制度历史简述
与中国不同，在美国联邦立法史上从未有过专门针对保密制度立法。相反，联邦保密制度，尤其是联邦行政机关的保密制度主要是通过行政机关的各种行政法规，并且主要是总统命令来建立并调整的。
不过，直到1946年前，在整个联邦行政机关中几乎都没有统一的保密制度，各个行政机关往往是根据自己的裁量加密信息和文件，且无需说明理由。[1]1946年，杜鲁门总统发布了美国历史上第一个旨在规范行政机关间信息保密和传递制度的总统命令：《关于对政府档案更有效的利用、传递以及处理的规定》，[2]命令每个行政机关“为其档案的有效管理和处置建立并维护一个积极而连续的程序”。
值得注意的是，1946年是美国乃至世界行政法发展史上重要的一年，因为该年美国国会通过了《行政程序法》。[3]国会制定《行政程序法》的主要目的是在新政以后，行政机关对市场活动、公民生活介入越来越多的背景下，建立一个统一而公正的行政程序，以规范行政程权的行使。但在立法过程中，几乎没有对公众知情权进行讨论。《行政程序法》规定，行政机关应当公开其内部行政组织与程序、作出决定时遵守的规则以及其它行政法上资料，但是这种规定的主要目的是为了方便事后的司法审查，而不是保护公民知情权。[4]与此同时, 《行政程序法》还规定,适当和直接涉及的当事人可以能获得行政记录的文件，但是可以基于正当原因而保密的信息除外；任何美国政府的职能要求为了公共利益而保密,或者任何完全只涉及一个机关内部管理事项规定的信息并不一定必须公开，[5]这些宽松的规定在实践中实际上成为了行政机关拒绝公开信息的借口。[6]
1951年，杜鲁门总统发布了第二个涉及保密制度的总统命令。[7]如果说他的第一个命令是在行政机关间正式建立统一保密制度的话，那么这个命令则是民选总统试图在行政机关内部，对公众知情权与国家保密需要进行不断平衡的开始。它对申请公开信息的程序、自动降低密级或自动解密以及在行政机关内部对保密制度不断进行审核作出了许多更具操作性的规定，进一步约束了行政机关的保密行为，使行政机关对公众的知情之门畅得更开。
