（二）行政法的“利益代表模式”
1.“利益代表模式”简述。通过参与而使行政决定得到合法化，其逻辑来自于一个基本的信念，即当所有的利益都得到考虑时，正义也就随之产生。如前所述，这一信念的理论基础是政治多元主义。在美国行政法上，基于这一基本的信念而对传统行政法问题进行回应的努力，已经展示出一个“行政法重构”的过程。斯图尔特教授将这一过程表述为传统行政法向“利益代表模式”转型的态势。
根据斯图尔特教授对这一过程的观察和描述，“利益代表模式”是行政法传统模式在面对各种现实因素的压力下通过法院的扩展而形成的。这一扩展过程很大程度上是通过对以下行政法原理的发展而完成的：第一，确立一种日益强化的推定，即行政行为（或不作为）可以受司法审查；第二，扩大有权获得正当程序条款保护的利益之范围，使其在收到行政机关侵犯之前可以得到行政听证；第三，扩大制定法或行政规章授权参与行政决定正式程序的利益之范围；第四，扩大有权就行政行为获得司法审查的利益之范围。[41]
根据多元主义理论而对传统行政法模式进行的“扩展”，意图发展一种新的行政法框架。其中，行政程序应当为所有的利益关系人提供代表和参与平台；实体政策选择应当适当考虑各种各样的利益并进行调和；司法审查则应确保行政机关提供公平代表和有效参与的程序、适当考虑多种利益并进行公平的调和。这种力图使所有利益得到公平代表和充分考虑的“行政法利益代表模式”，反映了“行政国”时代人们的一个普遍渴求：在政府管理领域和私人自治领域如此混合的情况下，如何发展出一种行政法制度过程，既可以调和在行政过程中彼此竞争的私人利益，又可以最终使政府权力的强制行使得到合法化。行政法的“利益代表模式”能够提供这样一种制度过程吗？
2.“利益代表模式”面临的挑战。在美国，行政法的“利益代表模式”主要是由法院发展起来的。通过技术性手段，法院拓展了利益相关人在行政程序及司法审查过程中的参与权，以保障各种相关利益在制定政策或作出决定的行政过程中得到代表，并获得适当考虑。对所有的利益关系人所主张的利益都应予以适当考虑，这是一个程序的理想，但这一理想是否能够实现，取决于司法的资源和机制。
斯图尔特教授在对“利益代表模式”进行评估之后，得出一个非常谨慎的结论。他认为，行政法的利益代表模式面临一系列挑战：（1）为那些未经组织的利益或者公共利益“提供代表”，要么可能会成为“符号化”的闹剧，要么会引发非常高昂的交易成本。（2）即使利益代表能够提供，这些利益代表所能采取的行动，也将大大增加行政活动的成本，而且这种耗费行政成本的策略，最后会对那些财大气粗的有组织的利益团体有利。（3）参与并不能解决自由裁量权问题。事实上，由于参与通常需要强调利益的多元、争议的多中心特征，可能使争议很难通过规则来解决，从而强化了行政过程的自由裁量性。（4）司法审查所适用的一系列实体性标准，如“适当考虑”的要求、利益衡量标准等，将会使法院越来越陷入社会和经济政策的漩涡。基于这样一些制约，他认为利益代表模式“对行政过程的整体影响可能是非常有限的”。[42]
（三）“公众参与模式”和行政过程的“自我合法化”
1.“利益代表模式”及其改造。虽然从程序的有效性及其成本等非常现实的因素考虑，“利益代表模式”的确面临困难，但我们并没有理由停下脚步，并以“现实因素”为借口，无视当代行政过程的变化所引发的合法性困境。
要求在行政过程中使各种受影响的利益得到公平的代表，要求行政决定对各种受影响利益给予适当的考虑和协调，是在行政过程日益表现为“政治过程”的情景中，我们有理由坚持的一个理想。通过多元利益的表达、协商和调和而使行政政策得到合法化，尽管这并不是一种完美的现实方案，但与传统行政法所适用的通过形式正义所表现出来的“合法律性”方案相比，对现代行政过程具有更强的合法性。
当代行政过程中无处不在的利益冲突、竞争和妥协，表明行政过程本质上已经成为一种政治过程。假如我们承认这一现实，就必须承认：以司法审查为核心的传统行政法模式，已经无力完成对行政权及其行使的合法化使命。通过建立一种公平代表、有效参与的“制度过程”，搭建各种利益表达、交流、协商和妥协的平台，并在此过程中使行政政策和决定合法化，就不仅仅只是一种理想，而是一种对现实需求的制度性回应。我们可以将这种可能的新行政法模式，称为“公众参与模式”。
“利益代表模式”实际上已经提出了“公众参与”这一核心的多元主义合法化要素，但在斯图尔特教授所概括的美国行政法“重构”过程中所形成的这种模式，主要是通过法院运用司法审查的技术发展起来的。仔细分析“利益代表模式”，我们发现法院和司法审查仍然是该模式所依赖的根本性“制度过程”。这种通过司法来发展“公众参与”的利益代表模式，固然充分考虑了法律的技术、机制和制度，但将法院作为一个核心的制度过程，却违背了多元主义合法性理论的基本原理。在各种利益参与的集体选择过程中，参与者应是被赋予行政决定以合法性的核心主体；法院的角色功能，主要是对参与的程序性规则进行维护，而不是充当作出选择的权威。
在这个意义上，行政法的“公众参与模式”不是仅仅通过法律层面和司法技术就可以建构的，而需要综合的法律、政治和社会支持，从而对政府的管理体制和制度进行基础性重构。
