（三）行政作为“政治过程”的表现
行政过程的政治特性，在行政立法和政策制定过程中得到最清晰的展示。行政立法和公共政策的制定，都是在某个宽泛的目标指引下的行政过程。一项公共政策将对很多相关利益产生巨大影响。在利益的驱动下，那些不同的利益主体为了追求有利于自己利益而展开的竞争，成为政策制定过程中一道永恒的风景。行政立法所具有的政策制定功能表明其社会选择的特征。例如，环境保护的标准、社会福利发放标准、公用设施费率的设定等，本质上都是一种社会选择，将影响到群体正义。如果政策制定所追求的目标并不存在客观的基础，那么行政专家也就无法通过技术化的手段来作出方案并进行选择。因此，很自然的，公共政策的制定过程，其实就是一个对各种相互竞争和冲突的利益进行平衡和协调的过程。
在行政机关执行规则作出具体裁决的过程中，是否也存在着对各种相互冲突的利益进行权衡呢？观察表明，即便是在执行规则的裁决过程中，行政机关对各种利益进行权衡并依据自由裁量而作出决定的情形也是普遍存在的。戴维斯教授对事实上的自由裁量的研究表明，在执法和裁决过程中，行政官员同样拥有广泛的自由裁量。行政过程中的“选择性执法”和依据“检控自由裁量”而进行的不作为，本质上都可以被理解为对利益和价值的权衡。[31]
对行政过程政治特性的分析，使我们进一步观察到传统行政法模式所面临的为行政活动提供合法化解释的能力危机。行政法传统模式在本质上是一种制约政府权力的消极机制，无法触及政府积极行政的一面，[32]也无法通过规则、目标与行政过程选择的一致性来解释行政活动的合法性。在行政活动中，制定公共政策所依据的公共利益，被证明为并不存在一个客观标准，而是一种利益竞争的结果。因此，不论是传统模式的“传送带”理论，还是“专家理性”理论，都无法赋予这种选择过程和结果合法性。[33]
很明显，对一个具有越来越“政治化”特征的行政过程进行合法化解释，已经超出了传统行政法模式所能提供的解释能力的极限。正是有鉴于传统行政法模式所面临的合法化能力的危机，在行政法理论和实践中，已经提出了一系列方案，以替代行政法传统模式。这些方案包括放松管制、重申“禁止授权立法”的理论、要求行政机关通过制定具体标准而使自由裁量规则化以及采用成本——收益或资源配置效率原则作为衡量行政决定的一个实体标准等。[34]但是，斯图尔特教授对这些“替代方案”的评估表明：所有这些替代方案，都存在着明显的局限。他认为，虽然“所有四个替代方案都给出了某种承诺，保证减少行政机关在进行行政政策选择方面行使自由裁量而带来的缺点。但是，没有一个是几近完美的方案，而且它们在很大程度上是相互冲突的”。[35]
看来，对“行政国”时代行政过程的合法化解释，已经不再是通过对传统模式漏洞百出的外套进行缝缝补补可以做到的了。我们需要一种新的理论和制度框架，来重构行政法的模式。
四、公众参与和行政过程的“自我合法化”模式
（一）政治过程与多元主义的合法化模式
1.作为制度过程的公众参与。假如行政过程本质上是一个对多种相互竞争和冲突的利益进行协调的政治过程，那么这一过程并不能通过更高的权威——立法机构及其指令——而得到合法化。假如公共利益的判定和实现并不存在一个必然确定的客观标准，行政官员的专业知识、技术理性，也不能确保其可以准确地兑现立法所设定的目标。为了追求特定目标的实现，行政机关事实上需要拥有并行使管理权，而不仅仅是执行权。
如果通过那些外在的标准，如传统模式中的立法指令或专家理性模式中的公共利益客观标准等，都无法为现代国家中的行政活动提供有效的合法化框架，那么我们就应当考虑解释行政过程合法性的另一种进路，即将行政过程视为一种“政治过程”，通过向这一过程注入更多的民主化要素，而使行政过程及其结果获得合法性。相对于传统的行政法依靠外部资源而实现合法化的机制而言，这种进路可以被理解为一种通过利益代表、公众参与等制度过程，而使行政过程得到“自我合法化”的多元主义合法化进路。
“自我合法化”的路径强调在利益竞争过程中引入并保障不同利益的有效参与和协商，而使行政过程及其结果得到合法化。如果行政机关在政策或决定的形成过程中为所有可能受影响的利益主体提供了参与的机会和论坛，就可以通过这些参与者的协商而达成所有人都能接受的妥协。这就在微观意义上体现了利益代表和参与式民主，也是对立法过程的一种复制。因此，允许利益代表的参与并在充分考虑各种受影响的利益基础之上作出的决定和政策，就在微观意义上基于与立法过程相同的原理而获得了合法性。[36]
2.政治多元主义合法化原理。这种通过利益代表的参与、协商、妥协过程而使行政决定和政策得到合法化的思路，所反映的是一种多元主义合法化理论。政治多元主义理论可以被认为是个体价值主观性的一种集中表达。[37]政治多元主义理论认为，对每一个个体来说，他们自己才是自己利益的最好认识者和判断者，个体是自己利益的法官。因此，如果一个行政决定或政策要对个体利益产生影响，那么这些不同的利益主体就应该通过参与和协商来决定他们自己的利益。
事实上，通过拓展各种利益代表参与行政过程的途径而改革行政法合法化模式的理念和实践，在美国已经得到了学者和法官的支持。评论者认为，利益代表和公众参与具有多方面的意义：（1）有助于提高行政决定的质量，使行政决定更能回应参加行政程序的各种利益主体的需要；（2）参与本身就是有价值的，因为它使公民具有一种对政府管理过程的参与感；[38]（3）增加公民对政府决策公正性的信任。[39]公众参与行政过程，在最终意义上可以被认为是对政府管理制度进行基础性重构，其目的是使所有的人可以进入并影响政府管理过程。[40]
