因此，税收流失是国家税收债权由于税法规定的权利和义务得不到充分的行使或履行而导致的国家税收债权不完全实现的状态。各税法主体未充分行使权利、履行义务是税收流失的根本原因。
（一）税务机关或其工作人员滥用职权造成税收流失
税收是国家以取得满足公共需求的资金目的，基于法律的规定，无偿的向私人课征的金钱给付。税收之债的债权人必为国家，税收收入归于国家，国家是税收利益的实际取得者。法国著名公法学家莫里斯•奥里乌即认为国库债权被认为属于国库，因为国库代表作为债权人或债务人的国家，行政部门的主管人员无权支配公共债权总额。[6]国家是通过征税机关来行使其债权的，征税机关仅是基于国家的授权，作为国家的代理人而向纳税人行使债权。国家与征税机关之间存在委托与代理的关系，而征税机关与最终具体行使征税权的税收征管人员之间则又形成新的一层的委托－代理关系。因此，在税款征收的过程中，实际上存在多层代理关系，由此不可避免产生委托代理风险。[7]由于而征税行为实施的效果必须全部归属于国家，税务机关以及征税人员无法取得征税行为的经济后果，由此，在税务机关以及征税人员与国家之间必然形成一定的利益冲突。在征税信息大多为税务机关以及征税人员所控制的情况下，税务机关以及征税人员的道德风险和逆向选择行为便难以避免。一旦对税务机关以及征税人员的征税行为缺乏必要的监督和激励，具有机会主义倾向的税务机关以及征税人员便有可能怠于行使征税权、违法行使征税权甚至超越法定的权限范围，从而导致应当征收的税款得不到完全的征收或者已经征收的税款被直接截留，从而造成国家税收的流失。
因此，税务机关或其工作人员超越职权、怠于行使征税权或违法行使征税权是造成国家税收债权无法得到完全的实现的重要原因。这在税收征管实践中有诸多的表现，如税务机关工作人员直接少征、缓征或不征纳税人应该缴纳的税款、拥有税收减免权的税务机关工作人员滥用权力，给予纳税人本不该享有的税收优惠、隐瞒已经征收的税款，未将已征收的税款缴入国库等都是典型的税务机关或其工作人员违法滥用职权而导致的税收流失。由于导致税收流失的税收征管行为的违法性明显，这些流失的税款往往能够受到关注而重新进行补征入库。但在实践中普遍存在的包税现象，由税务机关采用承包税收定额的方法来计算征收税额，使得其违法性较为隐蔽，往往被视为“税务和解契约”而默认其合法性和合理性。尽管包税行为从某种意义上说符合稽征经济的原则，但无疑，包税使得纳税人实际缴纳的税额远远低于按照税法规定应当缴纳的税额，纳税人的纳税义务必然得不到完全的履行。大规模的包税行为的存在必然造成了国家应征税款的流失。与此类似，税务机关颁布规范性文件给予某一类特定的纳税人以税收优惠而使得税法明文规定的应征税款未被全额征收，因其适用的普遍性和政策化，其违法性也往往被忽视。尽管税务机关可以根据经济形势和社会生活规范的需要对税法规定予以一定的修正，给予纳税人新的税收优惠或扩大已有的税收优惠。但税务机关的税收优惠给予权并非当然享有的权利，只有在税法明文规定税务机关有权给予的项目范围内，税务机关才有权以规范性文件的形式给予特定的税收优惠。在税法并无明文规定的情况下，税务机关即便是以普遍适用的形式给予某一特定纳税人税收优惠，同样构成违法，因此未征收的税款同样构成税收流失。
