有限的学者们，并且主要是法学界之外的学者对于村民自治摆脱传统的“代议民主论”作出了重要贡献，行政法学界因为对行政过程公众参与的重视与研究，也能够对此提供问题意识和理论启发。这些研究的重要价值在于在理论上凸现了中国村民自治的“参与民主转向”。但是，他们或者基于政治社会学的传统而轻视民主的原则与制度建构；或者囿于协商民主的宏观政治背景而不能直接论证村民自治中的直接民主原则，因而也难以为村民自治提供新的整体性民主概念；或者因为研究领域设定为行政过程而不能够使已经基本成熟的公众参与理论与制度应用到村民自治领域。笔者还没有看到任何一位理论家对中国村民自治的民主概念提出整体性的反思与建构。这是村民自治的“参与民主转向”最大的遗憾与问题，也是本文最核心的问题意识。自治的概念以民主的概念为前提，有什么样的民主概念就有什么样的自治概念。更重要的是，没有独特的自治民主概念及其制度，中国农村就难以顺利跨越“历史三峡”以保持城乡协调平衡及中国整体现代化的节奏和谐。
面对中国村民自治中日益增强的“参与民主需求”及农村自治民主与现代化之间的紧密联系，笔者在下面将为村民自治引入参与民主方案，试图给中国村民自治提供“合身”的民主概念。
四、参与式民主视野下村民自治的制度重构
现在进入村民自治体系的制度性重构。需要说明的是，这里的制度性重构仍然是框架性的。
（一）为村民会议“松绑”：村民自治决策权的重排
决策权重排遵循共和民主原则与事项分权原则，兼顾权力原理与自治效率。这里以1998年的《
村民委员会组织法》为基础展开讨论。
1998年的法律确立了村民会议作为村民自治最高权力机关[54]的地位，其享有村民自治领域非常“显赫”的权力：重大事项议决权（第19条）、村民自治章程的制定和修改权、对村民代表会议职权的授予控制、对村民委员会的监督权。从这些重要权力来看，村民会议是村民自治体系中真正的“主权者”，是村级共和的核心。但是1998年法律在两点上根本性地限制了村民会议的能动性：一是村民代表会议制度的“置换”作用，通过没有实质限制的授权原则将村民代表会议日常性地提高到村民会议的地位，配合“并村联组”后村民会议客观上的召集难，逐步“理直气壮”地将村民会议边缘化；二是村民会议的召集程序，法律规定由村委会负责召集，结果是村委会常常不召集村民会议而自己独立决定，至多和村民代表们一起决定村庄全部的重大事项。由于村民会议是全体会议，尽管法律赋予了至高权力，但其力量却只能通过“会议”来显示。可是，1998年法律的设计使得村民代表会议“以假乱真”，村委会垄断召集权“扼”住村民会议的喉咙——于是，村民会议便常常沉默，其直接结果是村民们集体沉默，没有合法的途径理直气壮地发言和决定事项，只能在个体实际受害时或单独、或联络，三五成群，因各种事件，越级上访，进入“彼此陌生”的国家体制环境。
因此，我们在村民自治的体系上急需为村民会议“松绑”。这显然涉及到修改1998年法律，要点即针对上述两点。
首先是村民代表会议的问题。村民代表会议是村民自治在不成熟的发展历史阶段，继村委会之后探索出的一种实践制度，并体现了一定的效果，因而被写入1998年法律之中。笔者以为这种制度对于村民自治是必要的，因为即使满足直接参与的时空条件，村民也难以经常性地举行会议讨论重要性参差不齐的“村务”，故除重大事项之外的一般性事项，甚至对于村委会的日常监督事项，可以授权给村民代表会议。但是，村民会议和村民代表会议之间的权力界限必须划清。故针对村民代表会议的修改重点应为：由法律明确规定村民会议的保留事项，这些事项以实践经验及理论原则为基础产生，由法律明确列举，作为村民会议最基本的权力和责任，并禁止将这些事项授权给村民代表会议；法律同时可以规定村民会议在这些列举事项之外具有广泛的权力讨论村庄一切事务，但需以村民自治章程的规定为准，即村民会议可以通过村民自治章程在法定事项之外添附议决事项，但不得减少或变相减少法定议决事项；法定议决事项和村民自治章程添附事项之外的事项议决权即在原则上由村民会议“一次性”授权给村民代表会议，但村民会议保留通过村民自治章程进行回收和调整的权力；村民会议一般不能干预已经授权给村民代表会议的事项议决权，只能通过修改村民自治章程加以制约；村民代表会议可以授权村委会决定自身决策权范围内的部分事务；村委会主要作为村民自治的日常执行与管理机构；村党支部不掌握具体事项的决定权，但可以指导和监督村民自治决策体系的运行，并可作为一种特殊的力量参与到各个层次的决策程序中去。这样的权力设计可以兼顾共和民主原理与自治效率，使得村民会议既能掌握重要事项的判断权与决定权，较为灵活地调整自身决策事项范围，追求高质量的讨论和决策，并超脱村庄一般性事务的干扰；同时，村民代表会议和村委会能够各司其职，稳定村民自治的日常秩序。
其次是关于村民会议的召集程序问题。为彻底解决村民会议“召集难”的问题，笔者注意到一些从事实践工作的研究者已经提出了“村民会议召集人制度”[55]，主张由村民会议选举村民会议召集人，由村民会议召集人负责召集村民会议、村民代表会议和村务公开监督小组会议。笔者以为这种设想非常好，但基于这里“参与式民主”的要求，以及兼顾权力原理和自治效率，需要做些改造：村民会议召集人只负责召集村民会议，村民代表会议和村务公开监督小组会议由其自主决定召集程序及召集人安排（但不能由村委会召集）；村民会议召集人不得兼任该村任何其他公共职务；村民会议召集人兼任村民会议主持人；村民会议召集人怠于行使职责[56]时，半数以上村民可以联名推举村民会议临时召集人；临时召集人可以在村民会议上提议罢免原召集人，经出席村民会议人数的半数以上通过，罢免之后，临时召集人自动成为村民会议召集人。村民会议召集人制度的完善是村民会议作为村民自治决策权核心的直接保障。
在通过法律及村民自治章程明确了村民会议的权限范围之后，村民代表会议和村委会等自治机构的权限也相应明确。明确的实体决策权配置体系既是村民自治体系的基本内容，也是村民自治体系得以有序运行和村民进行有序参与的基础。
（二）村民自治的程序制度
如果说村民自治的实体决策权是其“灵魂”，那么程序制度则是其“手脚”——通过便利的“手脚”，村民自治“灵魂”的高贵与创造性才能够得到充分展示和实现。在“参与式民主理论”看来，村民自治的程序设计必须要便利于村民的有效参与、表达、沟通和决定。这里需要区分村民自治中的强形式参与和弱形式参与：强形式参与指村民拥有投票表决权的参与，以村民会议为载体；弱形式参与指村民缺省投票表决权的参与，以村民代表会议和村委会为载体。
在强形式参与的村民会议部分，最后的全体平等投票决定权是重点，必须保障。但为促进理性与高质量的决策，并通过村民的实质性参与实现“参与式民主”期待的教育功能和社区重建功能，协商民主的程序可以引入。为此，我们可以借鉴前面提及的麻柳乡的“八步工作法”经验，因为“八步工作法”即为强形式参与的试验，包含了公决制。在“八步工作法”中，党员干部和村民代表会议程序成为最后的村民公决之前的“协商过程”的重要组成部分。这启示我们，尽管在决策权体系上按事项分权将村民会议、村民代表会议、村委会甚至党支部会议严格分开，但在村民会议的具体程序中，其他自治机构及其议事程序都可以被整合进村民会议的“协商程序”中——即其他会议只协商，不决策，有关方案经协商完善后由村民会议投票表决。这样做的好处在于充分调动村民会议之外的自治机构的积极性，同时也可利用后者的协商程序扩大村民会议程序中村民参与的层次、形式和深度，这些过程都带有村民自我教育和重建社区的丰富价值和意义。除了利用村民会议之外的常设自治机构展开协商程序之外，村民会议还可决定举行村民听证会。如何包钢等在浙江试验的协商民主经验就可以借鉴。他们于2006年先后四次围绕四个重要的公共议题（村庄重建计划；外来人口、社会治安和环境卫生；垃圾处理和公共厕所建设；村庄经济发展），通过随机抽样选出一定的代表，进行讨论，并通过问卷调查的方式探询村民意见，结果所选议题得到了很好的协商，最后的决策也因此被引向理性与高质量的方向。[57]何包钢等人的协商民主试验中，通过吸收外来务工人员参与，以及讨论“新民之家”等问题，已经涉及到未来开放环境下村民自治如何与外部交流以及处理外部人权利的问题，具有积极的意义。虽然就村民会议最后的决策而言，只有村民有投票权，但在投票之前丰富的协商民主过程中，参与却可以不限于村民，只要利益相关就可以。由于明确了村民会议的实体决策权，协商民主理论内部的协商原则与参与原则的紧张实际上已经不存在，协商民主可以更好地为村民会议的高质量参与和决策服务。
