3、经验的地方性与需求的普遍性：一个小结

　　经验总是具有地方性。比如浙江的协商民主试验颇有新意和成效，其他地方却没有普遍地建立起来；麻柳乡是一个穷乡，山穷水复之际“逼”出的“八步工作法”在我看来却代表了中国基层民主的最高水平。两地的经验显然都具有一定的可移植性，但又不可能完全照搬，还必须在其他地方“本土化”。而是否移植及本土化程度如何，在相当大的程度上取决于各地自身的人文社会条件以及制度需求。也许很多地方还没有麻柳乡那样严重的社会合法性危机，也许很多地方也没有浙江那样的商业平等精神作为基础，因而也常常是“维持现状”为最好。但是，中国农村正面临整体性的“历史三峡”问题，已经没有任何一个地方只是作为“一个地方”而存在了。因此，笔者在此关心这一总体性命题下中国农村存在的普遍性需求，以及在原理上村民自治如何完成符合其本性的论证。

　　在笔者看来，富裕的浙江和贫困的麻柳尽管人文社会条件差异极大，制度创新的背景与压力也各不相同，但是却至少有着共同的参与民主需求。民主是合法性的来源，参与是民主的推动力。没有民主的治理是暴政，没有参与的民主是“弱民主”[41]。特别是在中国农村的政治转型过程中，由于合法性资源的奇缺，因此特别需要一种“强民主”[42]来建构中国农村新的合法性基础，并整合传统合法性资源。制度创新之前的麻柳乡，经济和政治一样的落后，甚至民主选举也出现了危机。社会危机之中没有谁会是真正的受益者，秩序混乱，公益无人问津，这是“丛林化”的前兆，是对“政治文明”的反动。麻柳就是通过“强民主”的形式，通过具体的个案实践，给群众足额的参与权和表决权，结果不仅创造出了“八步工作法”，更重要的是大大提升了麻柳乡的政治文明与经济发展。在政治与经济获得发展的同时，由于“八步工作法”对每一个人的尊重，赋予每一个人平等的参与权和表决权，因此有利于培育一种平等、理性和负责任的公共文化，这可能是麻柳乡历经近十年制度实践的最重要结果。笔者认为，“八步工作法”在总体上优于浙江的协商民主经验。因此，笔者对麻柳乡的未来持乐观的态度，因为就像资本家对原始积累的资本珍惜如命一样，普通农民对亲手创造的、真正有利于自己的村级民主制度也一定会万分珍惜。民主制度是普通民众的“政治财产”，它甚至比普通财产更加的“神圣不可侵犯”。

　　当然，我们也必须看到，麻柳乡是危机之后的“幸运”，浙江的协商民主则是该省商业文化的一个可能结果。对于更加普遍的中国农村村民自治，目前在理论认识上还存在一些严重的误区，改革传统思维与制度的动力还不够充分。因而，浙江经验与麻柳经验就显得特别具有冲击力。我们借鉴两地的具体做法固然重要，但更重要的是从两地的经验中读出我们时代村民自治中普遍存在的“参与式民主需求”，这种需求也不是宏观政治过程中的“弱”参与（指缺省决策权），而是整合协商民主原则和直接民主原则的“强”参与，并且公共协商需要指向直接民主的目的。我们需要站在整个农村面临的“历史三峡”的危机之前，从经验观察中拓展我们对于民主的想象力，给中国村民自治开出在原理上扎实、在实践中可行的理论与制度方案。

　　（三） 理论状况、回应及不足

　　理论界对于中国村民自治的直接民主原则及其实现形式、村民在村级民主过程中的参与权利和程序等重要的议题严重缺乏理论关注和深入研究。特别是1987年试行法之后，法学界跟随“选举为中心”的实际工作任务，将大部分理论资源应用于村民自治中的民主选举研究。[43]结果，以选举为中心的村民自治研究逐渐迎合并事实上促进了村民自治偏离直接民主以及参与的本性，走向一种“代议民主论”。如同笔者在上文的认识，这至少是公法学术“不自治”与“不自觉”的体现。大部分研究者对于村民自治中民主选举的研究尽管也对于村民自治做出了重要贡献，但却不可能给村民自治提供一个符合本性的证明，以及真正使村民自治起到1987年试行法许诺的“自我教育”的目的。毕竟，选举只是片断，参与才是生活。然而，时至今日，理论界对于自1987年试行法以来，以选举为中心进而走向“代议民主论”的村民自治研究模式依然没有进行原理性反思，以致对于1987年之后理论研究与实践重点严重偏离直接民主原则的现实状况缺乏问题意识和理论化的能力。

　　当然，在旧的研究模式内部也已经有一些学者认识到单纯的选举存在局限并提出改进，以熊伟为典型。熊伟长期致力于推动村民自治及乡镇民主，由于选举是最热的“话题”，因而他的研究和实践重点也在选举。如熊伟主张制定一部《村民委员会选举法》，使得现行的《村民委员会组织法》中的选举程序的缺陷能够得到弥补。然而，从“组织法”到“选举法”实际上仍然是一种“代议民主论”的思维。但是，熊伟结合自己丰富的实践观察经验，提出建立村民会议召集人制度和村委会印章保管人制度，以及集中体现其选举新思维的“二次法”。“二次法”是一种方便的称呼，具体指“召开两次全体选民参加的村民会议，第一次会议选举村民选举委员会、村民代表、村民会议召集人、推荐村党支部成员候选人、确定村民委员会人数；第二次会议选举村民委员会成员、村务公开监督小组成员，并决定村委会印章保管人由村民代表会议负责推选，决定村集体财物帐簿由村民理财小组负责管理。”[44]熊伟注意到1987年试行法即建立起来的村民会议由“村委会”负责召集的制度极其不利于村民直接行使民主权利，因而提出设立专门的村民会议召集人，这是对于村民自治直接民主原则的确认。印章保管人制度则是为了解决村委会换届之后的权力交接问题。这些功能性机构的设置本身并不服务于选举及代议过程，而是指向了村民的直接民主权利及其行使。但是作为其主要贡献的“二次法”及关于《村民委员会组织法》的修改方案[45]仍然是“代议民主论”的间接民主思维。不过，由于熊伟主要是一个实践者，主要是对具体问题提出对策性建议，故不在原理上反思“代议民主论”也是可以理解的。[46]而且，关注选举和代议民主本身在村民自治中也仍然具有重要价值，独立的村民会议召集人和村委会印章保管人以及更加完善的村民自治民主选举程序，对于村民自治的发展显然是有利的。

　　但这显然又远远不够。因此，理论界一部分人对于村民自治的传统研究模式与实践模式均提出了较为深刻的理论反思和一定程度的建构。这体现在一系列关于“后选举”的理论论述之中。仝志辉明确提出“后选举时代”的概念，认为选举使得村级治理中的问题得以真正凸显，如村庄公共物品的提供、农村经济发展的问题、农民流动带来的村庄精英流失问题；同时，选举也没有解决村民自治中的权力制约问题，选举改善治理的效果在减弱。[47]他进而提出作为理论核心概念的“后选举时代”的三层含义：村民自治中的选举制度框架已经完成，下面应该研究选举之后的问题与制度；村民自治的首要事务不是选举，而是治理；村民自治外部的制度与社会环境。[48]笔者完全同意仝志辉的这三点判断，但对仝志辉进一步提出的从“一人一票”原则向后退的主张[49]则不敢苟同。仝志辉还进一步质疑传统的以选举为中心的村民自治研究实际上是以城市知识为中心，他对自己的研究任务设定为使“乡村知识”进入书面表达系统（当然也包括法律）。[50]这一点笔者也深为赞同，因为笔者在上文已经揭示了传统的研究模式企图将国家民主套用到村民自治之上，不仅缺乏民主的想象力，而且缺乏对农村的想象力。但是笔者对仝志辉所禀持的民主概念——选举民主，甚至对选举民主也仍然存在原则性疑问——不敢苟同。仝志辉的“后选举时代”的问题判断基于其政治社会学的知识传统是准确的，因而也给笔者很重要的启示。但是就法学而言，不应从选举民主后退，而是从选举民主前进，发挥民主的想象力，建构一种更加生动、丰富和切合村民自治的民主概念及体系。高新军提出“后选举治理”的问题，这与“后选举时代”具有问题意识上的一致性。但高新军的“后选举治理”并非从民主立场后退，而是肯定并进一步阐释其所观察到的重庆开县麻柳乡“八步工作法”中所包含的基层民主创新价值，并发现了与美国地方政府治理中共同的“公决制”。[51]何包钢教授对于村民自治也有很深的研究，而且直接深入实际指导实践，如何包钢教授直接参与了浙江的协商民主试验，并给扁屿村的协商民主试验具体提供程序设计和操作指南。[52] 王锡锌教授是一个行政法学家，其将参与民主理论引入行政过程，并以北京大学公众参与研究与支持中心为依托进行行政过程的公众参与理念传播与制度建设的支持，其所建构的行政过程公众参与的理论与制度体系对于我们思考村民自治的民主空间问题具有重要的启示。[53]但是，村民自治与行政过程又具有基本的不同，行政过程属于国家民主的一部分，因而公众参与权必然受到正式国家权力（行政权）的限制，在决策体制上不可能让渡最终决定权，因而行政过程的公众参与只能是一种有限参与、弱参与和缺省决策权的参与；而村民自治则在原则上不受无论是三权分立还是人大制度建立的国家正式权力的直接限制，以直接民主为原则建构村级民主体系，因而决策权公众化在村民自治领域就绝对不是参与不能涉足的“禁区”，而恰恰是参与的题中之义。村民自治领域的参与式民主因此具有更加开阔的想象与建构空间。