一、关于立法指导思想问题　

　　立法指导思想涉及法律之价值取向和本位选择两个问题。笔者认为，我国现行有关建设用地使用权的立法，无论在价值取向上或本位选择上，都还存在一定问题。这些问题归结起来，主要是：　

　　1.在对旧的以无偿、无期为特征的行政划拨土地使用制进行改革时，忘记了社会主义全民所有制的精神，没有正确理解以社会主义全民所有制为基础的国家所有权的性质及其真正内涵。马克思主义所设想的全民所有制，指的是全体人民共同所有，全民财产在经济上属于全体人民，国家仅处于代表全民行使财产所有权的地位。这决定了以社会主义全民所有制为基础的建设用地使用权制度的根本价值取向只能是全体人民的利益，包括作为全民一份子的个体（每一个人）享有一片阳光、占有一块土地的利益，而不能是政府片面追求高额级差地租的利益。以马列主义为理论指导的共产党人之所以要用土地的全民所有制来代替土地私有制，目的是要克服土地的私人垄断所造成的种种社会弊端，大大改善租地者的经济法律地位，绝不是为了让政府取代土地私有者的地位。如果我国城镇土地使用权制度实行的结果，未能改善我国市民在土地问题上的经济法律地位，我国城镇土地的全民所有制就会失去其应有的意义。　

　　2.没有反映出我党“三个代表”蕴涵的“以民为本”的思想精髓，片面强调甚至完全站在了政府追求高额级差地租利益的立场上，漠视了对土地使用者（即土地全民所有制下的人民大众）利益的维护。在本世纪之初，我党明确提出了“三个代表”的指导思想。接着，围绕“三个代表”，我们不仅在第一逻辑层面上提出了“立党为公、执政为民”，而且在第二逻辑层面上又提出了“行政为民、司法为民、检察为民”，但是迄今为止就是没有人提“立法为民”。笔者认为，在法制社会，如果不提“立法为民”，那么“行政为民、司法为民、检察为民”便只能是一句空话。特别是与人民生活密切相关的土地使用权立法，必须十分强调“以民为本”的政治理念和“耕者有其田、居者有其屋”的民生主义思想，优先确认和保护人民在土地的社会主义全民所有制下“人人都能享有一片天空和占有一块土地”的自然权利。至于如何使我国建设用地使用权制度由现在的片面追求级差地租利益的政府本位转向优先确认和保护人民“享有一片天空和占有一块土地”的民本位，笔者以为一个重要问题就是要为我国市民和城镇工商业者之生存和发展规定永久性的建设用地使用权，使他们在享有永久性的房屋所有权的同时，能够同时享有永久性的基地使用权（尽管这种使用权是有偿的），以期其基地使用权在时间效力上与房屋所有权保持一致。　

　　3.在土地使用权出让金的收取和分配上，没有遵循马克思的地租理论，存在不公平问题。在城市土地的社会主义全民所有制下，政府对城市土地地租（在我国现行土地制度下表现为土地使用权出让金）的收取绝不是越多越好，而是要有所控制，并对已收取的地租进行公平合理的分配。对城市建设用地（马克思称为“建筑地基”）之高额地租，包括这种地租产生的原因及本质，马克思在《资本论》第3卷中都作了精辟的论述。按马克思的建筑地基地租理论，这种高额地租之产生有以下原因：土地的地理位置，因城市人口增加而增长的对住所的需求，对土地投入的固定资本的增长，建筑投机。在私有制下，这种地租是“社会一部分人在这里向另一部分人要求一种贡物，作为在地球上居住的权利的代价”；是“地主剥削地体，剥削地中心，剥削空气，并从而剥削生命维持和发展的权利” [3]。马克思的这些论断虽然是针对土地私有制提出来的，但是对我们在土地社会主义公有制下处理土地使用权出让金的收取和分配问题仍然具有重要的理论指导意义。　

　　其一，按照马克思的前述地租理论，我们应防止因土地使用权出让金过高而对市民“生命维持和发展权利”可能造成的剥削和损害。为此，对土地使用权出让金的收取我们原则上应设置以下两条限制：　

　　（1）我国政府收取的土地出让金应当低于同等经济发展水平的私有制国家政府和土地私有者共同向土地租佃者收取的地租额。(在土地私有制国家或地区，政府分享地租的法律手段是向土地私有者征收地价税和土地增值税。)在我国，国家虽然是城市土地的法律上的所有权人，但是依全民所有制的性质，市民则是城市土地经济上的所有者。由土地的全民所有制的这一经济实质所决定，我们的市政府向使用土地的市民收取的地租额只能低于土地私有制国家（地区）政府和土地私有者共同向土地租佃者收取的地租额。如果等于或高于土地私有制国家（地区）政府和土地私有者向土地租佃者收取的地租额，那么不仅土地公有制较之于土地私有制的合理性和优越性无从体现，而且会同样导致，甚至会更严重地导致对市民“生命维持和发展权利”的侵害。