序言　

　　我国现行的城镇建设用地使用权制度，是计划经济体制时期实行的以无偿、无期为特征的行政划拨土地使用制的产物。我国计划经济体制时期实行的行政划拨土地使用制虽然解决了土地私有制造成的土地私人垄断问题，实现了人们理想中的土地公正分配，但它同时又产生了一个让人始料不及的问题，这就是：否定了土地的商品属性，使社会主义国家手中掌握的土地无法实现其应有的经济效益。尽管马克思、恩格斯早就指出过“消灭土地私有制并不要求消灭地租” [1]，“所谓归国家所有，就是说国家政权机关有获得地租的权利，并且由国家政权规定全国共同的土地占有和土地使用的规则。” [2]但是在无偿、无期的行政划拨使用制下，由于土地不能进入市场流通，并未能如革命导师们所指示的那样使国家政权机关获得城市土地的级差地租利益，使我国城市土地与农村土地一样长期处于低效益甚至无效益的状态。于是，在上个世纪80年代末期，随着我国经济体制改革的深入，计划经济向市场经济的逐步过渡，也就开始了以开放城市土地市场为目标的国有建设用地使用制度的改革。1987年4月，国务院第一次提出了土地使用权可以有偿转让的政策，并同时在天津、上海、广州、深圳四城市进行土地使用权有偿出让的试点。1988年4月，七届全国人大第一次会议根据中共中央的建议修改了《中华人民共和国宪法》第10条第4款，废除了土地不得出租的规定，增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的内容。1988年12月，七届全国人大常委会第五次会议又进一步修改了《土地管理法》第2条，补充规定了“国家依法实行土地有偿使用制度”，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，并授权国务院制定国有土地有偿使用和土地使用权转让的具体办法。根据全国人大常委会的授权，国务院以我国城镇建设用地之有偿出让和转让作为改革我国土地使用制度的突破口，于1990年5月19日制定了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。1994年7月5日，第八届全国人大常委会第八次会议又进一步制定了《中华人民共和国城市房地产管理法》，对我国城市建设用地使用权的出让及房地产开发、交易、登记等问题作了更为全面的规定。上述立法的相关规定共同构成了我国现行城市建设用地使用权制度的基本内容。　

　　如果从《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》施行之日（1990年5月19日）算起，我国现行城市建设用地使用权制度已实施了15年。从该制度实施的客观效果上看，我们可以作出这样的评价：一方面，它开放和激活了我国城市土地市场，造就了我国十分可观的城市房地产业，同时给政府带来了极大的级差地租利益，促进了我国城市建设和交通运输等基础设施建设的快速增长；但是，这一制度之实施在取得重大积极效果的同时，也带来了人们始料不及的但又不能不正视的一系列消极后果。这些消极后果主要有：诱发了地方政府的圈地风，导致大量良田沃土被征收、征用，对我国经济的持续发展产生了不利影响；土地利益分配失衡，引发了失去土地的郊区农民和住房被强制拆迁的城市居民与政府间的尖锐的土地利益冲突，更潜伏着城市居民、工商业者与政府间的更大的土地利益冲突；土地使用权出让成了官商勾结、腐败政府官员的一个可怕温床。这些消极后果既有经济上的，也有政治上的，但更多的是政治上的消极后果。面对这些消极后果，在寻找解决办法之过程中，笔者很自然地联想到中共中央新一代领导集体提出的“与时俱进”的指导思想，特别是中共中央在本世纪初提出的“三个代表”、“以民为本”的指导思想，以至用这些指导思想来重新审视我国现行城市建设用地使用权制度。本人尝试用中共中央提出的这些指导思想审视我国现行城市建设用地使用权制度的结果，得出了如下基本结论：我国现行城市建设用地使用权制度，由于历史的局限(我国城市建设用地使用权制度改革是在缺乏历史经验的条件下进行的，难于避免一种倾向掩盖另一种倾向的片面性。我国城市土地使用权制度改革所针对的是计划经济体制时期实行的虽然公平但毫无效益的行政无偿划拨制度，效益自然成为改革追求的目标，从而导致人们对效益的热情追求，以至忘记了对公平的兼顾，甚至忘记了社会主义全民所有制的性质，也就谈不上对改革可能产生的消极后果的预见和预防。)，无论在立法指导思想上，或者在制度设计上，都还存在着诸多不符合“三个代表”、“以民为本”要求的问题，在制定我国物权法时必须认真研究解决，加以克服，使我国城市建设用地使用权制度能够进一步完善。