高等学校大学生校内申诉制度研究
湛中乐
【摘要】诉讼作为传统的纠纷解决和权利救济手段，在解决大学生与高等学校法律争议方面，仍暴露其不足：诉讼成本过高、遭遇学术自由对司法审查的限制等。故诉讼未必是大学生权利救济的首选或最佳选择（但一定是最后的选择）。而高等学校的校内申诉机制则有成本低廉、更符合行为者的文化心理特征、利于学校内部监控与纠错、尊重大学自主权的优势，故宜将其作为行政复议或行政诉讼的前置程序。不过也必须认识到校内申诉机制自身存在若干缺陷，有诸多亟待完善之处。文章通过比较分析域外国家或地区的校内申诉制度，提出借鉴、吸取先进经验，进一步完善我国高等学校的校内申诉制度，从而充分发挥校内申诉的作用，以有效地解决高校与学生的纠纷，并实现对学生权利的救济。
【关键词】高等学校；大学生申诉；权利救济；纠纷解决机制
【全文】
高等学校是培养人才的摇篮，是传授文明与科学的学术场所，是被人们誉为“象牙塔”的神圣殿堂。在这里人们总以为是平静如水，世外桃源。在中国传统文化里，鲜有涉及学校诉讼或学校会“吃”官司的。好象根本大学就不会发生什么争议和纠纷。到底是因为人的纯洁、无私？人们精神与道德的升华，乃至于在高等学校根本就不会发生争议？还是因为即使有争议，有纠纷，人们也根本不会去理会、去评说，去找人论辩？或者说是确实没有专门的机构或组织会受理和处理这种争议与纠纷，没有法定的程序可以遵循和遵从？或者干脆说就是存在制度缺失，当事人无处可以论辩？其实，产生争议的事实从来都是存在的。比如对违纪学生的处理，对于学校是否履行协议的置疑，对于教师是否得到聘任或解除聘任的争议，对于教师晋升职称的评定或降等的评定？对于教师或学生是否遵守学术道德规范的判断和处理的争议，对于个别学生是否应当为其颁发毕业证或学位证的争议等，历来都存在一些争议或纠纷。只不过过去人们不曾那么张扬，社会也不会那样关注。而现在由于人们维护权利意识的高涨，学校依法治校观念的加强与提升，国家法律制度的完善等多方面的原因，导致大量的纠纷开始浮出水面，进而走入正常的程序，得到一种有序的解决与处理。在当今诉讼“大爆炸”的年代，大量的涉及高等学校的法律纠纷出现，当然，涉及学生权益的纠纷也就同样的与日俱增。如何面对这种形势与挑战，需要冷静、理性地分析。诉讼作为传统的纠纷解决和权利救济手段，在解决大学生与高等学校法律争议方面，虽然有其优越性的一面，但未免也会暴露其不足。那么是否可以考虑建立高等学校的校内申诉机制，作为大学生维护权利体系的一个重要组成部分。下面笔者将对大学生申诉的有关问题，包括大学生申诉的含义与类型、大学生申诉的优势与局限，如何借鉴外国和我国台湾地区、香港地区的经验，来进一步完善我国的高等学校大学生申诉制度等问题进行分析，以达到充分发挥校内申诉制度的作用，有效地解决高校与学生之间的法律纠纷，并实现对学生权利的有效救济的目的。
一、 大学生申诉的含义与类型
1、大学生申诉的含义
行政法意义上的申诉，是指受到行政主体违法或不当处理的公民向有关国家机关陈述事实和理由，要求重新处理的制度[1]。具体到高等学校的大学生申诉，则是指高等学校的大学生在接受教学管理的过程中，对学校给予的处分或处理不服，或认为学校和教师侵犯了其合法权益而向有关部门或机构提出要求重新审查、审议并作出相应处理决定的制度。[2]
自1949年新中国建立以后相当长的时期里，大学生申诉实际上是一个重大空白。或者缺乏制度规范，或者被人们认为那就是学校自身处理的事情。根本用不着所谓法律去规范它。至于是否受理，如何处理，由于缺乏明确的法律规范与依据，实践中多是不了了之，有的当事人往往以“伸冤”的形式寻求解决之道，但往往是“泥牛入海”或者说是“石沉大海”杳无音讯。最后当事人等待的大都是无果而终。进入20世纪90年代以后有所改观。先是原国家教委于1990年发布的《
普通高等学校学生管理规定》（第7号令）第
64条规定：“高校处分要适当，处理结论要同本人见面，允许本人申辩、申诉和保留不同意见。对于本人的申诉，学校有责任进行复查。”尽管该规定从原则上明确了高等学校应当建立申诉制度，但由于规定过于笼统、抽象难以执行，实践中落实的情况也极不理想。后来《
教育法》、《
高等教育法》等一些关乎大学生权益保护的法律陆续出台。根据我国《
教育法》（1995年）第
42条的规定，学生有申诉的权利。[3]根据《
高等教育法》（1998年）第
53条的规定，高等学校学生的合法权益，受法律保护。再加上实践中，有些大学生便根据相关制度提出了申诉，而有关学校的实践，加上有关教育行政机关，乃至人民法院在是否受理此类案件以及如何裁判这类案件的做法，引起了全社会的普遍关注，也进一步引发了人们对于相关制度的深刻思考。实践中总结出的经验或积累的丰富素材，越来越催促着大学生申诉制度朝着更加明确、规范和法治的方向发展。可以说共和国近60年的大学生申诉案件，绝大多数是发生在近十年里。[4]这里特别值得一提的是，最终通过人民法院的裁判让当事人看到了申诉的希望，看到了法律可能给他们带来真正的“公正”与“正义”。有关传媒的宣传、学者的评论，社会人士的关注，形成一股共同的力量，事实上在推进大学生申诉制度向前发展。如曾经在媒体上广为宣传的“田永诉北京科技大学案”和“刘燕文诉北京大学案”等。[5]
2、大学生申诉的类型
2005年，教育部修改颁布的《
普通高等学校学生管理规定》（以下简称
“21号令”或 新《规定》）出台，该《规定》较为详细地规定了大学生申诉制度，并明确区分为大学生申诉的两种类型：校内申诉和行政申诉。[6]有相当数量的高校在2005年前后，还以校内申诉为名，出台了不少相关规章制度。[7]
