尽管表述各不相同，但综合来看，大学自治应当满足以下三个基本要求：一是大学治理的主体应当是大学自身内部的力量，可以是校长、教师和学生，但不是国家、社会或学校以外的其他组织；二是大学治理的内容是高校内部的事项，主要包括学术上的自由和管理上的自主；三是治理的目标是保障学术活动只服从真理的标准，而不服从任何学术伦理之外的约束。需要指出的是，“大学自治”不完全等同于“大学自治权”。前者主要强调一种理念和制度，而后者是这一理念和制度的重要内容，是它的集中体现，是它的核心要素。两者之间具有一种逻辑的关联性和一致性。当然，在成熟的法治社会，大学自治一般都会直接地反映在一国的法制建设中，体现为一种法律上的大学自治权。此时，“大学自治”和“大学自治权”可以说是同一事物的“一体两面”。
在我国大陆的教育法制中，没有采用“大学自治权”的概念，而是采用“自主权”的概念。[12]必须承认，我国大陆高校的办学自主权，不等同于西方传统的大学自治权，它的提出有特定的时代背景和特定的内涵。但是，两者在功能和精神上存在着一种内在的一致性。“两者的演化过程呈现相向而行的态势，目的都是寻求一个合理的‘度’，从而使得政府与高校及社会的关系协调与平衡”。[13]可见，两者都是力图保持大学的适当自治空间，进而在制度上来保障和实现“学术自由”的根本理念。正是基于此，本文秉承求同存异的精神，将两者暂且统于“自治权”这一概念之中进行阐述和分析，避免语义变幻造成的思维之混乱。因此，从功能意义上来说，我国大陆高等学校的办学自主权实际上是法律所赋予的一种大学自治权。
我国大陆公立大学的自主权主要体现在《教育法》和《高等教育法》中。根据这两个法律的有关规定，[14]我国大陆公立大学自治权的内容大致包括以下七类：
1．招生：制定招生方案，调节招生比例。
2．教育教学：设置学科、专业，制定教学计划、选编教材、实施教学。
3．科学研究：科学研究、技术开发、社会服务，科技交流合作，决定授予学位。
4．机构设置，配备人员。
5．教师管理：聘任教师，评聘职务，调整工资津贴，实施奖励或处分。
6．学生管理：学籍管理，实施奖励或处分，颁发证书。
7．经费使用：管理、使用各种财产和经费。
这些规定表明，我国大陆公立大学的自治权具有以下三个特点：一是自治的主体中没有教授，也没有学生；[15]二是自治的范围也不仅仅限于学术自由事项，还包括许多内部行政管理事项；三是学术自由的事项和内部行政管理的事项界线不清，统一于自主权之中，法律上没有对两者区别对待，更没有对前者着重对待。这种状况导致自治权的内在结构不清楚，主体不明确，司法审查的范围自然也就难以确定。
（二）大学自治权与学术自由
学术自由是大学的灵魂和品格之所在，这一点已经得到了普遍的认同。[16]但是，对于学术自由与大学自治权的关系，却存在不同的认识，有两种代表性的看法。一种观点认为大学自治是学术自由的合理延伸和当然结果；另一种观点认为大学自治是学术自由的制度保障。[17]
第一种观点把大学当成学术自由的组织体，把大学自治看作团体性的学术自由。这种观点立足于自由主义的精神，为大学自治提供一种自然法上的正当性，从而使学校在国家—社会的二元结构中能够形成一种对峙而又互动的良性格局。但是，这一观点把大学自治权看成一种团体性的权力，存在三点不足之处：一是遮掩了自治权主体的多样化的可能性。在德国，自治权的主体主要是教授，形成了“以教授组织为中心的大学自治模式”；而在美国，理事会的领导和终身教授制是其鲜明特色，自治权的主体不限于教授，形成了“理事会领导下的大学自治模式”。[18]可见，在学校这一集体之内，仍然存在着自治权主体的差别，而这一差别可能使之对学术自由的保障功能也会有所不同。二是将自治权的内容和学术自由内容完全等同。1957年，美国弗兰克福特（Frankfurter）大法官在Sweezy案中首次提出了“大学的四项基本自由”。即，基于大学自身的学术理由以决定教师聘任、基于大学自身的学术理由以决定课程内容、基于大学自身的学术理由以决定教学方法和基于大学自身的学术理由以决定学生标准。[19]这四项被西方国家普遍认为是学术自由的基本内容。但是，事实上，西方各国大学自治权的内容都不限于这四项，而我国台湾地区的大学自治权和大陆大学的办学自主权也是如此。[20]三是遮掩了两者之间存在不一致性的可能性。这种观点认为，大学自治和学术自由有一种一致性，因而自治权越大，学术自由越有保障，使我们的认识走入了一个认知的死胡同。实际上，大学自治和学术自由也存在一种不一致性。“一个自治的大学能否保护教师的学术自由，最为关键的问题这所大学自治的主体是谁？”[21]如果学校的行政系统是自治主体，它也有压制学术自由的可能，从而使大学自治和学术自由之间形成一种张力。
正是基于此，本文更加赞同第二种认识。[22]并且认为，由于自治权和学术自由之间可能存在的张力，有必要对自治权的内在结构深入地剖析，对促进学术自由的权力和其他自治权作出适当的区分，并准确认识两种权力（利）所具有的不同属性及其法治意义。
三、大学自治权的内在结构
从空间维度来看，大学自治权的内部，存在着一定程度上独立可分的不同“要素”，它们的差异性是形成这一内在结构的前提；同时，这些不同“要素”之间也存在密切的关联性。差异性和关联性相互统一的两种“要素”共同构成了大学自治权完整的内在结构。当然，不能将“要素”一词简单地等同于大学自治的具体事项。它是从“内在结构”这一语境出发对大学自治权进行微观分析的一种逻辑思维和语义工具。
（一）大学自治权内在要素的差异性
在国家与社会的二元结构中，大学自治权是免于政府、教会或其他任何社会法人机构控制和干预的权利，其本质是一种消极的自由。而在学校内部关系中，它体现为一种对学校各方面事务进行自主治理的权力，其总体上是一种能动的权力。但是，这一总的特征并不能掩盖其基本内容的差异。在大学自治权的内在结构中，依据权利（力）主体的不同，又可以分为学术自由权（利）和行政管理权（力）两种要素。[23]所谓学术自由权，是指学术人员自主地从事学术事务、进行学术活动、发展学术关系的权利。所谓行政管理权，是指行政机构为实现组织目标，依照一定的章程对大学自身进行管理的能力。[24]
