（2）纳税担保仍然具有很强的行政行为上的特性。
纳税担保合同须严格受税收法定主义的制约，税收征管法及其实施细则对纳税担保的方式、担保人和担保财产的要求都有具体规定，税务机关在实施纳税担保时要严格遵守，如我国海关法第66条规定：“国家对进出境货物、物品有限制性规定，应当提供许可证件而不能提供的，以及法律、行政法规规定不得担保的其它情形，海关不得办理担保放行”；其次，税务机关作为公法权力主体在纳税担保合同的签订、履行过程中始终居于主导地位。例如税务机关可以直接对担保人采取税收保全措施和强制执行措施；税务机关享有更大的自由解除合同的权力；即使对税务机关的行政行为不服，担保人也只能以行政程序申请救济等等；再次，纳税担保是为了实现国家征税权的实施，保障国家税收的稳定性，这一行政目标的公益性也区别于为了实现自身利益而采用的民事担保。
综上，纳税担保作为“公法之债”型税收法律关系的一项具体制度存在“行政性”，但从成立要件上亦具有“合同（契约）性”，为一种行政合同。
2、公法契约的意义
税法中引入行政合同的观念，将冲淡税收权力行政支配和服从的特征，使税法更加柔和、富有弹性，这与现代行政法的发展趋势是天然一致的。相比以往的强制行政行为，行政合同有利于扩大行政的民主参与基础，防止法律纠纷的发生，提高行政权力运作的可接受性。具体就税收担保合同而言，它在保障国家税款安全或督促纳税人履行程序义务的同时，也给纳税人提供了较大的自由空间，体现了对纳税人意志和利益的尊重。它既能满足纳税人的合理要求，避免纳税人个人利益的不必要损害，又能使纳税人主动履行税法义务，更好地实现行政目的。因而，把税收担保定性为公法契约也无损于纳税人权利的保护。在纳税担保的制度设计上，就必须考虑纳税担保制度“以公为主、公私兼顾”的法律性质，以此来统领整个制度体系，在纳税担保制度设计上，完全可以引入传统私法的一些具体制度。
当然，行政合同的原理并不能适用于所有的税收担保类型，它仅限于约定担保的范围，而法律直接规定的留置担保则明显无法体现税务机关与纳税人之间的合意。不过留置担保只可能在进出口关税的征收中适用，其范围比较狭窄，因此属于特例，不足以否认其它担保形式中合意的存在。
四、能否直接援引传统私法原理和规范应用于税法
以“债务关系说”阐释税收法律关系，民法上的担保制度应用于税法则毫无障碍。无论是私法之债还是公法之债，都是债的一种，的税法是公法还是私法？税法能否借用私法中的制度来保障税收债法的运行？私法制度并非是私法的专利，公法没有不可借用之理。立法所关注的是现实，什么制度有利于解决现实问题，立法就会采取什么制度。法学理论应该主动回应立法现实，而不能作茧自缚，自己捆住自己的手脚，再去批评立法或者与自己不同的观点。
1、一般观点
学界和立法普遍认为：公法与私法各有其特殊性，公法中不能任意援用私法规定，但私法中表现出的一般法理，如果公法中对该问题未作特殊规定，则可以援用。如日本学者美浓部达吉认为，尽管公法与私法有着各自的特殊性，应遵循各自不同的规律，但这并不否认公法与私法之间存在共通性。在此共通性的限度内，当然可以适用共同的规律。[19]我国台湾学者林纪东也主张，私法与公法有着共同适用的一般法理。只是因为私法发达较早，才被认为是私法独有的法理，这种法理其实亦可直接适用于公法。[20]
私法制度和规范之所以能够被公法援用，更主要的在于公法所调整的社会关系或者在个案中所遇到的特定问题，与私法有着相似性。实际上，在公法私法化的过程中，私法已有的制度是一笔可供借鉴的宝贵资源。私法中的一些原则可以上升为法律的一般原则，直接适用于公法。私法中与公法相通的一些制度也可以类推适用到公法中。这只是一个法律适用的技术问题。这一点在税收担保对民事担保规则的适用上表现得尤为突出。事实上，除了因为维护公益之需而必须赋予税务机关一定的程序和实体上的特权外，税收担保与民事担保在形式上几乎不存在差异。
