对人大代表执行
李静美
【全文】
监察机关在办案过程中，责令违纪嫌疑人在指令的时间和地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明通常称为“两指”，它与党内“两规”有些相似，但并不相同：一是执行主体不同，“两规”的执行主体是党的纪律检查机关，“两指”的执行主体是国家行政监察机关；二是权限依据不同，“两规”来源于党的纪律规定，它体现的是党的权威，“两指”来源于法律授权，体现的是国家权力；三是执行对象不同，“两规”的对象只能是党员中违反党的纪律的嫌疑人，“两指”的对象主要是政府各部门及其国家公务员（包括政府部门任命的其他人员）中违反行政纪律的嫌疑人。“两指”与法律规定的其他限制人身自由的措施相比较，也有自己的特点，它虽然不直接给嫌疑人施之以警具或戒具，但在时间和地点上比其他措施具有更大的灵活性，如拘留、逮捕具有严格的期限规定，而“两指”的时间主要由监察机关根据案件的进展情况来决定，虽然国家法律明文禁止利用“两指”对嫌疑人拘禁或变相拘禁，但在实践中，“两指”常常成为司法强制的前奏甚至以协同办案的名义溶为一体，因此，进一步规范“两指”行为，对于尊重和保护人权，促进依法行政具有重要意义。
人大代表是国家权力机关的组成人员，担负着为人民当家作主的神圣使命。人大代表的人身自由，是代表依法执行职务的首要条件，因此，国家对人大代表的人身自由予以特别保护，《地方组织法》第35条规定：“县级以上地方各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕和刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向该级人民代表大会主席团或常务委员会报告。”但在实践中，由于法律规定的限制人身自由的措施较多，这些措施虽然名称不同，但实际上与逮捕和刑事审判一样，会影响代表执行职务和国家权力机关的正常运转，仅仅规定代表非经许可，不受逮捕和审判，不足以防止国家权力对代表人身自由权利的侵害，因此，1992年4月3日第七届全国人民代表大会第五次会议通过的《
全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第
30条除在第一款对《地方组织法》的相关规定进行确认以外，还特别增加了两款规定，第二款规定：“对县级以上地方各级人民代表大会代表采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。”第三款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判或者采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。”尔后，在全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对有关问题的解答中，正式把对人大代表采取行政拘留、刑事拘留、监视居住、劳动教养等措施纳入了应依法许可的范围，但对行政监察机关对人大代表采取的“两指”措施是否应经许可，一直未见明确答复。对此，我们尽管可以为其作出种种辩解：或说“两指”是“两规”的配套措施，不需要许可；精神强制不是人身限制或者处分不是处罚等等，但是，“两指’是法律规定的限制人身自由的措施是显而易见且不容否定的，行政与司法，同属人大产生的国家机关，都有对人大负责并报告工作，接受人大监督的法定义务，司法机关对人大代表采取强制措施要经许可，行政机关对人大代表采取强制措施可以不经许可；对作为犯罪嫌疑人的人大代表采取强制措施要经许可，对作为违反政纪嫌疑人的人大代表采取强制措施可以不经许可；对较为宽松的监视居住是限制人身自由要经许可，对较严格的“两指”却不算限制人身自由可以不经许可。这无论从法理还是法律上来解释，都是难以自圆其说的。因此，对人大代表“两指”应依法许可，不仅是人大代表人身特别保护权的题中之义，而且现代法治政府所必须遵循的基本准则之一。
