人大工作三探
李静美
【全文】
“时间是什么？没人问我，我很清楚；一旦问起，我反茫然。”这是古罗马基督教神学大师奥古斯丁的一段经典感叹。对现代人大人来说，决议与决定、审查与审议、弃权与另选，无异于奥古斯丁所说的时间概念，尽管挂在嘴边经常使用，但很难给他们以适当的定义并应用于适当的领域，同一事项，有时作决议、有时作决定；同一个报告，有的地方用审议、有的地方用审查；对选票上所列候选人投弃权票后却又另选他人的状况，有的规定全票无效，有的规定另选人无效。本文试图通过对上述三题的探讨提出自己的浅见，以求教于学界同仁。一、决议和决定——简单的复杂按照现代汉语词典的解释，公文意义上的“决定”主要是指“对如何行动做出主张。”而“决议”是“经一定会议讨论通过的决定。”1987年2月18日国务院办公厅发布的《
国家行政机关公文处理办法》规定：对重要事项或重大行动作出安排用决定；经会议讨论通过并要求贯彻的事项用决议。这对实行首长负责制的行政机关来说，是不难理解的，因为决定和决议的区别，只是行为主体稍有不同，前者可以是由行政首长作出的，后者应该是经会议讨论作出的。但是，从“决定”的定义域来看，对重要事项和重大行动的安排，可以由行政首长作出，也可以经会议讨论后作出，况且“决定”中的事项，大多数也是要求贯彻的事项，因此，“决议”实际上包含在“决定”之中，单独作为一个文种显得多余，因此，1993年修订的《
国家行政机关公文处理办法》中取消了“决议”这个文种。2000年8月20日国务院发布，2001年1月1日施行的《国家行政机关公文处理办法》同样没有“决议”这个文种，只是对“决定”的适用范围作了必要的补充，即“适用于对重要事项或重大行为作出安排，奖罚有关单位及人员，变更或撤销下级机关不适当的决定事项。”对人大机关来说，决议和决定，都是基于行使重大问题决定权所产生的法律文件，由于现行法律对决议和决定的适用范围没有作出明确界定，在有关法条中又常常将决议、决定并列表述，在客观上给人们造成了决议、决定没有区别，可以任意使用的误解。如果按照现代汉语词典的解释或按《
国家行政机关公文处理办法》来理解，也确实难以区别，因为人大及其常委会是以合议制为表现形式的国家权力机关，任何决议、决定，都必须依法经会议讨论通过后才能作出，如果把是否“通过会议讨论”作为区别决议和决定的标准，就会陷入语义循环的泥潭中无法自拔，笔者认为，人大公文中的决议、决定，只能根据实际内容来区分：对人大及其常委会工作职权范围内的事项直接作出实体性规定和具体安排用决定，如召开人民代表大会、设立人大及其常委会的内设机构、罢免或撤销国家机关工作人员的职务、撤销同级政府和下级人大及其常委会不适当的决议和决定、修改法律等等。决定应具有如下特征之一：一是立结性。决定的作出就意味着执行完毕。如撤销职务或文件的决定一经作出，原任职务或原来的文件便不再存在，无须再去去执行。二是准据性。决定本身就是执行的依据和行为的准则，无须借助其他执行机关的文件加以明确，如修改法律和通过有关法律问题的决定等。而决议一般用于批准或认可监督对象职权范围内的事项。如批准“一府两院”的工作报告、国民经济计划、预算执行情况的报告等。决议属于表态性文件，是与监督对象的报告或议案连在一起的，对重要事项的规定或重大行动的安排一般体现在执行主体的报告或议案之中，决议只是对报告或议案中提出的事项和行为进行评价、批准、或认可。二、审查和审议——复杂的简单地方人大及其常委会对“一府两院”的工作报告，究竟是用“审查”还是用“审议”，理论界仁智各见，有的学者为了弄清这个问题，煞费苦心，对有关词典的解释、地方组织法的有关规定、全国人大及其常委会议事规则对审议和审查的表述和运用、和部分地方人大机关议事规则对审议和审查的规定都进行了认真研究，然后归纳出各自的特征，最后的建议就是将人大会议议程和“一府两院”报告中的“审议”改为“审查。”笔者认为，地方组织法关于地方人大听取和审查同级人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院工作报告的规定，是对地方人大职权行为的概括性要求，并非必须照搬照抄的语言规范，正如法律赋予公安机关的侦查职能一样，讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验、检查、搜查、扣押物证书证、鉴定、等等都是属于侦查范围，但并非每个环节的法律文书上都必须使用“侦查”这个词。“审查”带有检查核对的意思，人大对有关国家机关的报告进行审查，主要是检查核对这些报告是否正确、妥当。作为一种法定权力，它应该是形式和内容的统一，如果说有关国家机关的报告是审查的内容，那么，在召开代表大会之前，将报告提前发到代表，让代表对照有关资料进行检查、核对；让有关专门委员会先进行初审；主任会议二审；人大常委会会议进行三审；最后提交人民代表大会以会议讨论的形势进行终局审查，这些都是审查的程序和方式，而采取会议讨论的形式进行审查，就是我们通常所说的“审议”，因此，审查和审议的关系，实际上是内容和形式或实体与程序的关系，而不是格格不入的并行关系，对地方人大来说，审查的内容确定以后，应该建立健全和完善的主要是审查的程序和方式问题，而不是仅将“审议”改为“审查”了事，何况在人大会议上是以讨论的形式对有关报告进行审查，用“审议”也并无什么不妥。三、弃权与另选——矛盾的选择弃权，顾名思义就是放弃权利的意思。在地方人大的选举过程中，选民或代表对选票上所列候选人，既不投赞成票，又不投反对票的，称之为弃权票。按照选举法和地方组织法的规定，选举人对选票上所列候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何选民或代表，也可以弃权。但是，选举人对选举票上所列候选人投弃权票后，能否另选他人，法律没有规定，按照第十届全国人民代表大会第一次会议选举和决定任命办法的规定，对选举票上所列候选人表示弃权的，不能另选他人。在等额选举时，每提１名另选人，必须反对１名候选人。另选人数少于或者等于反对的候选人数，该选举票有效；否则，该选举票为无效票。在差额选举时，则每提１名另选人，必须在反对和弃权的候选人人数总和满足选举办法所规定的差额数的基础上，至少再反对１名候选人，否则，该选举票为无效票。地方人大在选举时，是否可以照此办理呢？笔者认为，原则上是可以的，即选举人对选票上所列候选人表示弃权的，不能另选他人。因为从法理上来说，对选票上所列候选人表示弃权，就意味着选举人对选票上所列候选人包括其所占名额放弃了自己的选择权，放弃了自己的选择权以后又另选他人，这是自相矛盾的。但在确认选举结果时，应该是另选人无效，而不应该全票无效，以选举全国人民代表大会常务委员会委员为例，第十届全国人民代表大会常务委员会应选名额为159名，提名167名，其中差额8人，如果选举人对选票上的158名候选人投了赞成票，其他9名弃权，又另选了一人，如果确认另选人无效，那158名投了赞成票的是有效的，从法理上来说也可以自圆其说，如果确认全票无效，因一人的矛盾选择而否定其他158人的明确选择，这对那158名被投了赞成票的人来说，是显失公平的。
