内部行政行为只是一个学理概念，一般认为，内部行政行为是“行政主体对于内部事务，包括机构、编制、人事等等的管理和监督，行政系统内上下级行政机关和同级行政机关之间发生的各种工作关系等等”。 在传统的行政法学者观念中，一直把学校对学生的管理行为及学校与老师之间的管理行为视为内部行政行为，认为其不属于行政诉讼受案范围，由此影响到我国的立法及司法实践，致使在很长的一段时间内，校园处于一种“无讼”的净土状态，许多教育行政纠纷也因此被挡在了法院的大门之外。
问题在于，学校与学生之间的管理行为并不全是内部行政行为，把教育领域的行政管理行为一律视为内部行政行为无疑会阻碍学生的合法权益的司法保护。更为重要的是，内部行政行为不可诉的理论基础实际上正在瓦解。
有关内部行政行为与特别权力关系的理论与实践，国外的有些做法值得我们借鉴。
日本的传统学说中的特别权力关系适用于以下几种关系：（1）公务供职关系（公务员的任职关系）；（2）公共营造物利用关系（国立学校的学生与学校、服刑者与拘禁者等关系）；（3）特别监督关系（国家对特许企业的监督关系）。司法权一般不介入为维护内部纪律而采取的惩戒处分。但如果行为性质超过单纯的维护内部纪律范围，从而将特别权力服从者从特别权力关系中排除出来，或者涉及到有关作为公民在法律上的地位，都将构成司法审查的对象。如对学生的停学处分不构成司法审查的对象，但退学处分构成司法审查的对象。
法国行政法学界将行政长官对工作的指挥、对机关内部的组织和管理以及对下级公务员和机关所发布的命令和指令，称为内部行政措施。法国的行政法院一般以是否影响利害关系人的法律地位为标准，划定内部行为的界限。一切有损利害关系人法律地位的行为不再属于内部行政措施。例如学校对学生的开除学籍和留级处分，行政机关对公务员的任命、晋升、纪律处分等行为不属于内部行政措施，可以进行行政诉讼。
德国学者乌勒教授在名为“论特别权力关系”的论文中提出了著名的“二分法”，即将特别权力关系分为“基础关系”和“管理关系”，前者是有关特别权力关系产生、变更、消灭事项的，如公务员、学生身份资格的取得、丧失、降级、撤职、留级等，可以申请司法审查。后者是指机关、学校为了保证事业的进行所规定的如工作时间、着装的规定，属于内部事务。近年来，德国对于上述理论有所发展，出现了“重要性理论”，认为只要是涉及公民基本权利的重要事项，都必须由立法者以立法方式限制，而不能由权力人自行决定。
