那么美国的“利益代表模式”对于我们到底是否有所启示呢？当然是有的。“利益代表模式”实际上反映的是一种公众参与治理的思路，它强调行政过程中利益代表的可获得性及参与程序的正当性。公众参与是对于传统的市场经济理性和政府管制理性的补充，是一种创新的治理而非统治模式。中国在公众参与方面实践已经逐步开始，如行政程序法的起草与制定[33]、行政听证程序的制度化及其实践，广州市政府出台了《广州市规章制定公众参与办法》等等。而且从事公众参与的理论研究与支持工作的学者与专门机构也在发展之中[34]。但是公众参与所遭遇的一个尴尬是：有形无实，很多参与程序只是走过场，价格听证中的“逢听必涨”的现象就是适例。在我看来，问题的症结不在所移植的参与程序不好，而是缺乏基本的制度环境，即美国经验里告诉我们的基本的形式法治和强有力的司法审查。因为如果没有立法上明确的程序指令和法院有力的司法审查作监督，行政程序不可能自足的完成理想的目标。因此，如果说在美国利益代表模式还只是一种补充性的地位，那么在中国以“公众参与模式”为核心重构行政法模式，无论在理论上，还是在制度或实践上都还远不成熟。行政法的模式，依赖的是一个国家的法治文明，也就是前述的作为前提而存在的基本的形式法治与强有力的司法审查。否则即使参与程序做得再细致、再规范，行政案卷记录得再详尽，行政决策中的专横仍然无法避免或有效减少。因为在真实的政治运行过程中，权利对权力的制约不是直接实现的，而是必须通过另一种正式权力的支持实现的。
当然，“公众参与模式”在中国还具有特殊的重要性，即推动公民社会成长[35]的作用，因为我们的“公众参与”并非建立在既成的公民社会的基础之上。“公众参与模式”的拓展将有利于培植高度利益组织化的公民社会，增强民众的政治行动经验和能力，推动中国的公民社会的形成，其意义远远超出了单纯的行政过程，而将影响到更为重要的政治过程。因此，“公众参与模式”作为一种行政法模式的意义是有限的，但是作为一种范围更大的政治参与模式，其意义是深远的。
四、结语
行文至此，我的结论便初步形成：中国行政法的基本模式仍然应该坚持传统模式，以实现基本的形式法治和强有力的司法审查为基本目标，以控制“一权独大”的行政权为基本任务；公众参与模式可以成为传统模式的必要补充，并且公众参与模式扩展的有效性严格受限于两个基础性条件（基本的形式法治和强有力的司法审查）的进程；非规范的改革造成了非规范的行政权体系，因此中国的行政权还没有形成一种规范定型，行政权与市场的关系还没有到位，这决定了中国行政法模式的相对不确定性，但是控制和规范行政权是一个大致可以确定的方向。
具体的制度措施应包括但不限于下列若干方面：全国人大通过立法明确规范行政权的范围与边界，为行政立法提供基本而明确的规则指南，制定规范行政程序的基本法《行政程序法》；修改《行政诉讼法》，将抽象行政行为纳入司法审查的范围，进一步推动司法独立的进程，至少是首先在制度安排上实现法院对于行政机关的完全独立[36]；鼓励地方进行行政过程中公众参与的制度探索与实践，人大和法院要注意面向社会，运用民众的力量推进基本形式法治的建设和司法审查的加强。
【注释】作者简介：田飞龙，北京大学法学院
宪法与行政法专业2008级博士研究生，北京大学公众参与研究与支持中心助理研究员
关于行政国家的概念及特征描述，参见姜明安主编：《行政法与
行政诉讼法》，北京大学出版社 高等教育出版社2005年第2版，第5—12页。
值得特别注意的是，传统的三权分立结构在“行政国家”的冲击下只是被修改了，而不是被颠覆了，这一结构的原始理想版本及其系统功能关系本身就提供了这种修改的可能性及其边界。
关于行政系统内部“三权合一”的现象及其解读，参见肯尼思-F-沃伦：《政治体制中的行政法》，王丛虎等译，中国人民大学出版社2005年版，第六章和第七章。
关于“平衡论”主要是罗豪才教授为主的一些行政法学者的理论贡献，其理论主旨及论证逻辑参见罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版；罗豪才等：《现代行政法的平衡理论》（第二辑），北京大学出版社2003年版；对“控权论”的介绍与评论参见沈岿、王锡锌、李娟：“传统行政法控权理念及其现代意义”，载《中外法学》1999年第1期。
这一判断倒很符合马克思的历史唯物主义原理，行政法理论的定型及其重构必定是基于行政权力的结构变化及对其进行控制的社会需要。
参见卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年修订2版，第21—26页。
参见卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年修订2版，第35页。
关于代议制民主的理论，参见密尔：《代议制政府》，北京，商务印书馆1982年版。
在我国的政治制度设计中，乡镇人大代表就实行直接选举制，而有些地方直选乡镇长的试验则表明直接参与的可能性。
关于民主多元主义理论参见罗伯特-A-达尔著，周军华译：《多元主义民主的困境——自治与控制》，吉林人民出版社2006年版。
参见王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社2005年第2版，第47—60页。
王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社2005年第2版，第50页。
参见田飞龙：“论公民基本权利效力的结构特点——兼辩
宪法私法化与
宪法司法化”，载《江苏警官学院学报》2006年第5期。
沈岿 王锡锌 李娟：“传统行政法控权理念及其现代意义”，载《中外法学》1999年第1期。
理查德-B-斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第6页。
理查德-B-斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第8页。
理查德-B-斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第9页。
关于“可审查性假定”在美国判例法上的确立过程及在《行政程序法》中的体现，参见王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社2005年第2版，第599—601页。
关于美国行政诉讼中起诉资格的发展及“两层结构标准”和“单一的事实损害标准”的具体涵义，参见王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社2005年第2版，第614—621页、第631—634页。
这是英国著名政治思想家霍布斯的代表作《利维坦》的书名，指称具有绝对权力的主权者。
这里必须强调传送带没有断裂，因为国会对于自己能够胜任的立法项目仍然在克尽职守，并没有全部“发包”给行政机关，新的行政法模式只是为了解释“形式法治穷尽”以后的行政权合法化的问题，因此新模式便只能是补充性的而非主导性的。
参见理查德-B-斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第78—128页。
《联邦上诉法院判例汇编》第439卷，第594—595页，转引自理查德-B-斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第120页。
政治充实是指行政机关在传统的执行权之外还获得了行政立法权和行政司法权，政治封闭是指“三权合一”后的行政机关仍然以其专业性（如“专家知识模式”）要论证和要求自身权力行使的封闭性。
一个明显的对比是中国的行政听证程序（如耳熟能详的“逢听必涨”现象），这种先进的公众参与制度的引入并没有能够对行政决策产生实质性影响，也未能时重要甚至主要的社会利益得到“适当的考虑”，笔者以为根源就在于中国司法审查制度的不完善和审查力度过分受限。
参见理查德-B-斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第169—170页。
理查德-B-斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第183—184页。
参见理查德-B-斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第150—156页。
参见张光博、张文显：“以权利和义务范畴重构法学理论”，载《求是》1989年第10期。
参见童之伟：“论法学的核心范畴和基本范畴”，《法学》1999年第6期。
尽管中国的改革开放和市场经济建设的一个基本方向是“国退民进”和政府向社会放权，但是首先这只是国家与社会关系上的变化，并且必然是一个长期而复杂的过程，政府在市场经济中的主导作用一直是不容忽视的，其次在国家权力的横向上实际已经失衡，非规范的改革开放导致了行政权的过分突出和立法权与司法权的相对弱化。
尽管有学者认为“控权论”应该被“平衡论”所替代，参见罗豪才等：“现代行政法的理论基础”，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。
如马怀德主编：《行政程序立法研究：〈行政程序法草案建议稿及理由说明书〉》，法律出版社2005年版。
这方面的研究以北京大学法学院的王锡锌副教授为代表，参见其代表作王锡锌：《行政程序法：理念与制度研究》，中国民主法制出版社2007年版；王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版。另见王锡锌主持的北京大学公众参与研究与支持中心的理论与实践工作，见中国公众参与网 www.cppss.cn.
参见“以公众参与推动公民社会成长”，光明网
http://www.gmw.cn/content/2006-07/13/content_447264.htm。
尽管《
宪法》和《法院组织法》都明文规定了法院独立行使审判权，不受行政机关的干涉，但是在我看来导致“法院地方化”和司法不独立的恰恰就是行政干预，而不是我们一直关注的党委与人大的干预，因为党委与人大对司法的干预不可能是经常性，但行政对司法的干预却可能是经常性的。因此需要在具体制度安排上首先疏通司法与行政的关系，实现司法对于行政的完全独立。
