对于未来努力的方向，我们认为应当坚决执行党的十七大关于“加快行政管理体制改革”的精神和要求，“以服务政府为目标，抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系，加快完善公共服务体系，优化政府组织结构，健全行政运行机制和政府职责体系，推行行政问责制。形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，并在此基础之上建立“公共财政体制”[28]。当然，我们同时需要做的是，在这些改革成熟之后通过行政组织法的建设，将改革的成果加以法治化从而防止“改革回潮”的现象发生。
不过，我们这里并不打算列出应当加以法制化的具体的立法目标和立法建议。之所以这样做，并非因为这种立法建议不重要，而是因为在我们看来，更为需要回答的问题是，应当如何面对并解决“变法与法治”和“法律与立法”之间存在的张力和悖论。[29]因为确实如苏力所说的那样，一方面法律的制定总是不完美的——这种不完美不但源于转型时期社会的剧烈变动和人类的认识局限性，而且对于一个后发因而大规模进行法律移植的国家来说，其还是因为外来制度与本国民俗传统的不契合造成，因而需要不断的对法律进行修正和完善；而另一方面，频繁的“变法”（包括法律的制定、修改和废除）又难以形成合理的、得到普遍和长期认可的稳定秩序，因而与法治对秩序的要求相违背。
不过，我们认为，这两种看似矛盾的悖论实际上并非完全不可以破解。因为如果不把法律看得过于神圣的话，那么我们应当认同法律不过是由理论建构和人们生活经验抽象和总结出来的关于人们行为准则的规范，那么我们就可以一方面在结合本国的国情的基础上，通过审慎地理性建构或者法律移植来制定本国的法律，而另一方面又可以通过“不断试错”来检验建构或者移植过来的法律的缺陷和不足，进而在此基础之上不断健全和完善相关法律制度。
具体到中国行政组织法的建设上来说，我们可以一方面在结合本国国情和已有经验的基础之上，通过建构或者移植国外的先进制度和经验来制定中国的行政组织法，另一方面，又可以通过这些法律的具体实施不断积累经验和教训，最终形成中国特色的社会主义行政组织法律体系。应当说，这一过程并非某些学者所说的属于“纯粹的建构理性主义”[30]而是通过将经验理性和建构理性相融合最终达到制度的完善。
【注释】作者简介：沈开举（1962—），男，郑州大学法学院教授、博士生导师，兼任中国法学会行政法学会副会长等职。程雪阳，（1984—），男，郑州大学法学院
宪法行政法2008级博士研究生。
甘阳先生曾经提出当下的中国社会实际上存在着三种关联却并不相同的传统，其称之为 “新三统论”。具体说来，一是改革25年来形成的传统，虽然时间很短，却以市场为中心延伸出来的很多为我们今天熟悉的概念，例如自由、权利等等；二是1949-1978年的毛泽东时代所形成的传统，这个传统的主要特点是强调平等和正义；最后则是中国文明数千年形成的文明传统，即通常所谓的中国传统文化或儒家文化。详细论述参见甘阳：《新时代的“通三统” ──三种传统的融会与中华文明的复兴》（清华大学演讲全文），载三农中国网站http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid-6645/page-1.html，最后访问期限为2008-5-24.需要说明的是，本文对于甘阳先生这三个传统的分类表示谨慎地赞同，关于这一点，我们将在下一注释中予以阐述。另外，由于甘阳先生的这个观点是在2004年12月提出来的，所以其认为这一传统经历了25年。那么到了2008年，这一传统是否已经销声匿迹了呢？我们认为答案是否定的。而且实际上，正是经过了2005—2008年这三年多的争论——以《
物权法》制定过程中出现的曲折和争论最为明显——这种传统（或者说传统的雏形）真正得以确认和巩固，甚至已经取得了主流意识形态的地位。
在这里，我们的思考和甘阳先生的“新三统论”出现了某种程度上的分歧。我们认为，站在“中国—世界”这一分析框架下，实际上从1840年至今还存在着一种裹挟着民族主义思潮的“变法图强”的传统。该传统从实现目标的方式上具体可以分为三个时期，（一）追求民族国家建立的时期（1840—1949）；（二）建立社会主义直至共产主义的时期（1949—1978）；（三）通过改革开放到今天的“和谐社会”的构建时期
参见室井力：《日本现代行政法》，吴微译，北京，中国政法大学出版社，1995年版，第268页。
应松年教授和薛纲凌教授在《行政组织法与依法行政》一文中，提出了分类更为细致的行政组织法的内容。他们认为行政组织法的内容应当包括五个部分：（一）行政组织的权限；（二）中央与地方的权力分配与相互关系；（三）行政机构的设置；（四）行政编制管理制度；（五）公务员管理制度。在此基础上，他们认为应当建立包涵三个等级的行政组织法立法体系，第一等级是《行政组织基本法》，第二等级是《中央与地方关系法》以及《
国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》；第三等级则是制定《中央各行政机构设置法》和《行政机构编制法》（及其配套措施）、《
公务员法》配套措施。参见应松年、薛纲凌：《行政组织法与依法行政》，载《行政法学研究》，1998年第1期。本文非常赞同这样的立法建议，而且将在下文对于这些法律是否需要制定以及如何制定进行探讨。
这一时期，尽管小平同志提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的“十六字方针”，然而在当时特定的情况下，实际上最为强调的还是“有法可依”。
全国人大先后于1982年、1986年和1995年对该法进行了三次修正。
全国人大常委会于2001年2月对该法进行了修正。
五四
宪法通过以后，全国人大于同年制定了《
中华人民共和国国务院组织法》和《
中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》。而根据五四
宪法成立的全国人民代表大会常务委员会也通过了《
城市街道办事处组织条例》、《公安派出所条例》等行政组织法令，审议并批准了《新疆维吾尔自治区各级人民代表大会和人民委员会组织条例》、《湖南省江华瑶族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例》等大量有关自治地方人民政府的组织法令。而国务院亦先后制定了中华人民共和国监察部、国家计量局、档案局，国务院秘书厅、法制局、人事局、专家工作局、机关事务管理局的组织简则，以及《
地方各级人民委员会计划委员会暂行组织通则》、《
中华人民共和国体育运动委员会组织简则》、《中华人民共和国劳动部组简则》等一系列行政组织法规。这些法律、法令（全国人大常委会颁布）和法规的颁布尽管由于此后的政治运动并没有得到认真地实施，然而不可否认的是，法律制度供给上却成绩斐然。
这里需要说明的是，本文中出现的“法制建设”主要是从法律的制定方面来界定，而“法治”则侧重于制定良好的法律的实施方面，这里并不涉及“刀治”与“水治”的分野。
该索引总汇载于刘莘主编：《行政法治文苑》中国政法大学出版社，2005年8月版。值得一提的是，该书整理并提供了从1978年到2004年间中国大陆公开出版的几乎全部的“行政法图书和论文的索引”和从1983—2004年间中国行政法学“博士、硕士学位论文目录索引总汇”。由于该书是在2004年纪念中国行政法发展二十年的时候编辑，并属于由中国行政法学会主编的《中国行政法二十年》丛书，所以其资料的权威性和完整性在当下的中国行政法学界无出其右，所以我们以此索引作为分析蓝本应当具有一定的科学性和完整性。需要说明的是，1983—2004年间的中国行政法学博士、硕士学位论文目录索引总汇由于是按照各个大学进行索引的，这为开展这一时期硕博士论文主题的统计提高了难度，故本文放弃了对这一部分数据的分析。不过，我们认为，对公开出版和发表的图书和论文进行分析，基本可以反映出这一时期行政法学研究的概貌，尽管不可避免地会存在一定程度上的偏差。
在这11条中，涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条本身也没有任何实质性的内容，仅仅是规定了“国务院行使
宪法第
八十九条规定的职权”。
值得一提的是，虽然历次
国务院机构改革方案都需要得到而且实际上也都得到了全国人大的批准，（比如说2003年3月10日十届全国人大一次会议通过的《关于
国务院机构改革方案的决定》；2008年3月15日十一届全国人大一次会议通过的《关于
国务院机构改革方案的决定》），但是全国人大仅仅是对
国务院机构改革方案的确认，而且这种确认既不是采取法律的形式，也并不具有很强的约束力，因为历次机构改革的目标都是进行机构精简，而最后带来的结果却都是再一次反弹和膨胀。
关于行政组织法定原则的详细介绍可以参见应松年、薛纲凌：《行政组织法与依法行政》，载《行政法学研究》，1998年第1期。
从对国家发展和改革委员会与人力资源和社会保障部门户网站公布领导名单中来看，这两个部委的副主任和副部长实际上并不是网络上流传的“12位”和“10位”，而都是9位。尽管如此，依然超出了《
国务院组织法》规定的副职的一倍多。另外，信息与工业化部副部长为7位，环境保护部和交通运输部的副部长各为5位，都超过了《
国务院组织法》对于各个部委副职的规定。相关信息可以参见中央人民政府网站：http://www.gov.cn/rsrm/2008-03/24/content_927414.htm；国家发展与改革委员会门户网站：http://www.sdpc.gov.cn/ ；人力与资源与社会保障部门户网站http://www.mohrss.gov.cn/mohrss/Desktop.aspx?PATH=rsbww/sy ；最后访问期限均为2008-5-24.
李金华：《机构改革不会一次到位》，载中国政协新闻网，http://cppcc.people.com.cn/GB/7007959.html，最后访问期限为2008-5-24.
当然，这样的评价可能有点“不当家不知柴米贵”的偏颇，我们可能无法想象中央政府这般“违法”背后的“难言之隐”—— 据不完全统计。目前中央政府部门之下共有5074个下属单位164余万名职工，各个部委及其下面的“儿子、孙子、重孙子，甚至重重孙子”（李金华语）都不断通过扩大自身的权力制造出一个个“权力场”。而当它们被削权或者被裁撤的时候，就会动用一切可能的手段“撒泼打滚，又哭又闹……”进而消弱政府机构改革的动力。
当然，这与社会和学术的发展以及知识产生的评价标准（比如职称评定）等等因素都存在重大的关联。数字来源于上引刘莘主编：《行政法治文苑》一书，第3页。
关于2003年以后行政组织法的论文统计我们采用了在中国学术期刊网进行搜索的办法。2003年到2007年关于行政组织法的研究共有11篇。在中国行政法学已经如此发达的今天，这个数字实在可以忽略不计。
吴邦国：《中国特色社会主义法律体系已经基本形成》（2008年3月8日在十一届全国人大一次会议第二次全体会议上的报告）载新华网：http://news.xinhuanet.com/video/2008-03/08/content_7745975.htm，最后访问日期2008-5-24.
王琳：《从“立法时代”步入“修法时代”》，载北京青年报，2007年6月30日。
关于1990年代中国行政法学界从“行政组织研究”向“行政主体”转向的原因分析可以参见薛纲凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》；亦可以参见应松年、薛纲凌：《行政组织法与依法行政》，载《行政法学研究》，1998年第1期；周佑勇：《行政法原论》（修订版），中国方正出版社，2000年6月版关于行政组织法的讨论。
关于行政主体理论是否构成一个“范式”这个问题，本文分享了沈岿所做的分析：由于行政主体理论给研究者提供了典型的问题，亦设定了对于这个理论进行研究的前提假设、研究框架以及推理结构，甚为会因为这一理论遮蔽某些并非不重要的问题，因此其可以构成一个范式。关于这个问题的论述可参见沈岿：《重构行政主体范式的尝试》载于《法律科学》，2000年第6期。有关“范式”的论述可参看托马斯·库恩：《科学革命的结构》金吾伦、胡新和译，北京大学出版社，2003年版。当然应当注意的是，1990年代初，中国行政法学界在引进该范式时并没有完全移植西方的理论。而是认为实用主义的认为行政主体是指“享有国家行政权力，能够以自己的名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织”，从而有意或者无意地忽视了域外行政主体理论所赖以存在的理论根基。
中国改革开放三十年来的发展是可以切身感受得到。无论是发展速度还是发展规模都是令我们自己乃至世界侧目的。2006年中国的国民产生总值（GDP）超过了英国，达到了世界第四。这使得从毛泽东时代就广为人知的“赶英超美”的口号在不声不响中就实现了一半，这等成就是任何理论都无法抹杀的。
这两方面的总结受到了吴敬琏先生的启发。其在2008年接受《小康》杂志采访时表示，“由于受到某些社会力量的阻碍和反对，改革形势有可能出现逆转。这种阻碍和反对主要来自两个方面：一方面，由于某些在转型期中凭借特权受益的既得利益者的干扰，使得一些重要的改革受到阻碍或者遭到扭曲，从而使腐败等“权贵资本主义”的现象愈演愈烈；另一方面，一些改革开放前旧体制和旧路线的维护者利用这种情势忽悠大众，把他们引向反改革开放的方向。如果他们相互为用，扭转改革的大方向，就有可能造成大好形势的逆转。”参见中国网：http://www.china.com.cn/economic/zhuanti/ggkf30/2008-03/31/content_15117369.htm，最后访问期限2008-5-25，这一观点亦可参见吴敬琏：《超越“左”与“右”：建立法治的市场经济》，载吴敬琏、江平主编：《洪范评论》（第一卷第1辑），中国政法大学出版社，2005年4月版。
我们这里所讲的民权和民主问题主要是在民众对于公共政治生活的参与意义上讲。
也即人们不再可能也不愿意再做完全服从行政命令的客体，从“螺丝钉精神”向“钉子户”的转变即是很好的证明，
前一方面最为明显的例子是，如果不对政治体制以及其中的行政管理体制步进行改革并加以法治化，那么中央政府对于民生问题的解决（比如说对农民补贴的发放）就有可能因为权力的贪婪和不受约束而受阻，当然，有人认为这种问题可以通过技术的革新加以避免（比如说通过技术手段对农民补贴进行直接发放），然而，这一技术手段的实施却依然依赖于制度的改革，而且很多问题仅仅凭借技术是解决不了的；而后一方面的例子用“端起碗吃肉，放下筷子骂娘”这样的俗语加以说明或许是再恰当不过了，因为物质水平的提高与人的尊严和幸福感并不能完全划等号。
关于十七大对于“行政管理体制改革的新部署”的具体内容可以参见新华网：http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2007-10/24/content_6934465.htm；“公共财政体制”的建立是温家宝总理在在十一届全国人大一次会议举办的记者招待会上主动提及的，其将是未来五年内政府改革的重大内容，具体内容参见中国网：http://www.china.com.cn/law/txt/2008-03/27/content_13645429.htm，最后访问日期均为2008-5-25.
这两种悖论是苏力教授在《道路通向城市》一书中提出来并加以系统化的。其认为，二十世纪直到今天，中国最为首要的任务就是“变法图强”以求得现代化的实现，所以中国面临的第一位的任务是必须“变”。然而这种“变”的要求却使得中国社会出现了众多的悖论，其中与本文讨论主题相关的悖论有二，一为“变法与法治”的悖论，二为“法律与立法的悖论”。关于这两种悖论的详细讨论参见苏力：《道路通向城市转型中国的法治》，法律出版社，2004年4月版，第22—29页。
沈岿博士在其最近的一篇关于行政组织法的研究论文中认为针对现代国家公共行政组织建构的合法性问题，存在着一种传统的行政组织法治主义模式。该模式的要义是，公共行政组织的建构，原则上应当依照民主代议机关制定的法律或者明确授权来进行，并希翼通过“法典化的理想国设计”构建一种金字塔型的、滴水不漏的组织法典体系，实现行政组织法的“形式合法性”，从而解决所有的或某一个方面的公共行政组织问题。其认为这种模式内含着三种相互关联的方法论倾向（或特点）：单一原因论、理想的形式规范主义以及绝对的建构理性主义。其中单一原因论是指其把行政组织领域诸多问题的产生简单地归因于行政组织法体系的缺漏；理想的形式规范主义是指其过分乐观地强调民主代议过程及其立法产品——尤其是法典化的产品——在普遍解决行政组织合法化问题上的功效；而绝对的建构理性主义则意指该学术传统潜在地崇尚理性进行周密规划和设计的作用，并对这种作用有着一种单纯的依赖。请参见沈岿：《公共行政组织建构的合法化进路——重新检视行政组织形式法治主义》，载《法学研究》，2005年第4期。对于该文，我们认为，其对于传统行政组织法治主义模式特点的总结和批判并不真实和恰当：其一，其所批判的单一原因论和绝对的建构理性主义并没有在中国行政法学界真正存在过或存在着，至少是没有占据主流地位；其二，建立金字塔型的组织法典体系并不完全属于绝对的建构理性主义，正如我们在正文中所谈到的那样，其实际上也是复合理性主义的产物；其三，尽管其对于民主代议内在的痼疾分析发人深省，因而试图追求公共行政组织的实质合法化模式，但却不能否认“民主代议——形式合法化” 模式为公共行政组织合法化的最终来源。当然对于沈岿博士所倡导的通过“融合建构、试验、知识积累、反思、再建构等循环往复过程的复合理性主义”来解决行政组织合法性的问题的思路，我们是非常赞同的。
