更为重要的是，完全不受约束的大学自治还会带来封闭性和狭隘性，形成“专业壁垒”和职业惰性，扼杀学术的创造力和先进性。早在中世纪，大学是作为学术行会的形式出现的，行会间的恶性竞争，导致了学术垄断和“学阀学霸”的产生，从而窒息了学术的活力，抑制了思想的进步。也正因为如此，在19世纪，英国和美国不得不通过国家立法干预大学自治，让新兴的学科进入课堂。因为这些课程尽管与人类整体利益休戚相关，学阀们却顽固地将其拒之门外。
可见，国家立法不是可不可以涉足大学事务，而是介入的限度和范围问题，正如有学者所言：“传统的高等教育自治现在不是，也许从来都不是绝对的”。[22]就大学课程而言，各大学依据其办学理念自主设计课程体系固然有助专业特色的形成，但不可否认，亦会产生如下弊端：其一，拘泥于既有师资，不可避免地会出现“因人设课”的情况；其二，若各校开设课程过于泛滥，基本课程差异性过大，也会缺乏专业重心，造成知识的结构性失衡。这一切都会给大学生的学习权造成不利影响，因为，在大学课程最基本的共同性缺失的前提下，将极大的抑制学生的跨校选课权和转学权的自由行使。[23]总之，基于高等教育一体化和标准化的考虑，要维系一个基本的教育公平和学术底线，适当的法律保留是有必要的。
二、“有限法律保留”的边界
（一）“有限法律保留”的整体定位
宪法之所以保障大学自治，是希望藉由学术社团的共同自主决定，使有限的学术资源得到最有效的配置，以便在自由宽松的环境中实现真理的探寻与追求。然而，这也不是说学术自由权就可以完全不受制衡的恣意行使，在法治国家的背景下，国家立法权基于“公务分权”理论的内在要求有适当介入大学自治事务的必要性，只是由于真理的追求当然包括了国家存在及其运行的“真理”在内，国家立法权本身就是学术自由研究和讨论的对象，因此，无法对其规制的意图和效果期待过深，大学自治必须优先于法律保留适用，如此方能确保大学制度存在目的和意义的顺利实现。
可见，大学自治权特别是“校规”创制权与国家立法权之间呈现一种微妙的互动关系。申言之，“立法机关一方面得透过法律的制定，使自治立法权受到一定程度的限缩，惟基于
宪法保障大学自治的精神，立法机关不得以高密度的法律规范，巨细靡遗地将所有大学事项予以规范，以致过度介入大学的自治领域，甚至掏空大学的自治立法权。亦即，立法者应将大学事务的‘核心领域’保留给大学自行决定；另方面，国家立法机关又不得完全将所有事项要由大学订定，卸却立法的职责，其至少应设定‘构成地位（身份）的基本规范’。总之，与学术事项的核心领域越接近的事项，立法者的形成与规范的空间越小，反之则越大。”[24]问题的关键是，何为“学术事项的核心领域”呢？这个核心领域不确定，规范程度递减的“辐射带”就难以形成。笔者以为，既然大学自治滥觞于学术的自主性，那么，凡举研究、教学和学习的内容、方式的选择、确定与评价，就是自治的核心领域，一般不容非学术力量的染指与干涉。具体而言，包括研究内容、教学计划、学习方法、成绩评定、学位授予、考试规则以及毕业条件，等等。[25]有学者把这类事项的特征称之谓“事务本质上固有的自主规律性”，并指出：“教学科目及活动的安排、生活教育的辅导与成绩考查的办理等规定都须从教育学的专业知识考虑出发，根本非外行的立法者有能力置喙。此时立法者即应给予专家充分的授权，以尊重教育的自主规律性，其所能以法律规定的亦仅止于原则性、方针性的指示而已。”[26]
通过上述分析不难看出，所谓“学术核心事项”，从权利属性的角度观之，实质上就是“学术自由权”所涵盖的事项，即传统古典宪法学基本权利理论所指的学术权利的内涵与范围。由于学术自由权是“学术社会权”得以存在和发展的前提与基础，也是一切大学相关理论与制度形成的“精神之核”和“价值之源”，故此，学术自由相关事项只在与基本权利相互间价值冲突调处的意义上，才有法律保留适用的有限空间。至于学术社会权，既然主要涉及大学与国家之间的“外部关系”，相比之下，国家立法权自然就有了更多的调控和规范的裁量余地。以美国为例，联邦政府通过的
教育法案几乎都是与学术社会权有关的财政投入问题，希冀以此间接的影响大学学术研究的方向和专业设置的结构，以便为当时的社会经济发展服务。如1787年的《西北土地法》，意在以土地划拨的方式支持和影响公立高等教育的发展，这也是美国“赠地学院”建立的开端；1862年国会通过《摩雷尔法案》（Morril Act）规定，每州有上下议员各一人出席国会者，联邦政府拨地3万英亩建立农学院和工学院；1887年通过的《哈奇法案》首次规定，联邦政府可不通过所在州直接向“赠地学院”提供财政资助，用于学校开办农业实验站，支持农业科学研究及其成果的传播与推广；为了培养熟练工人、促进职业教育的发展，1917年美国国会颁布了《史密斯—休士法》；在前苏联科技竞争的压力下，1958年又制定了《
国防教育法》，把教育经费提高到国家财政预算的14%，要求加强自然科学、数学及现代外国语三类学科的教学，并确定向研究生发放奖学金和贷款，鼓励他们充实高等学校师资队伍，提高教育教学质量；1963年通过《高等教育设施法》，其中规定向自然科学、数学、现代外国语以及工程学等学科提供专项资助和贷款；同年通过的《卫生专业教育援助法》，则规定对攻读卫生专业的学生提供资助和贷款，并投资兴建或改善卫生专业教学科研设施；1965年国会制定并通过了《
高等教育法》，对高等教育进行全新的调整，加强了全面财政资助，增加了对各种经济学科与管理学科的重点扶持。[③]该法共8编41章，看似内容繁多，但都是围绕“资助”问题展开的，而且用了多达300多页和25万多个词来表述其规定。[27]综上可见，美国高等教育立法主要是“资助法案”或“拨款法案”，至于每笔财政资金在校内如何分配与具体适用则属大学自治事项，政府无权过问。也正是由于联邦政府甘心情愿地遵守着“把钱放下，什么也别问地走吧”的教育原则，[28]美国大学的“牧歌时代”才得以发生和延续。
大学成员具有身份角色的双重性特征，学术自由权主体既是大学成员又是国家公民，当作为公民时其所享有的与学术自由无直接关联的其他基本权利，不属于大学自治立法规范的范围，大学当局对这些基本权利的限制，必须有法律的明文规定始得为之。换言之，根据“重要性理论”，涉及公民基本权利事项，有完全意义上法律保留原则的适用。
另外，属于“学术核心领域”范围内的大学自治事项即“学术自由权事项”，原则上不适用法律保留原则，即便在特殊情况下，因应高等教育公平化和学术标准统一的要求，有国家立法介入的内在必要，也只能是“国会保留”即“加强型”或“禁止授权型”的法律保留，限制立法者不受拘束的授权自由，课予其就法律保留范围的学术事项，无论如何必须亲自以法律规定的义务，不得委由行政机关决定。[29]因为，一旦行政机关有了过大的立法权限，就有变行政指导为行政强制的高度盖然性，从而打破大学和教育行政机关间应有的权力平衡。大量教育行政规章的存在，也正是中国大陆大学自主权不张的重要病灶。就学术社会权相关的自治事项而言，由于国家立法的规范密度相应加强，对其适用一般意义上的法律保留即为已足。在严格的条件限制和极为有限的范围内，可以由代议机关授权行政机关制定实施细则性的规范，前提是必须遵守“授权明确性原则”和“再授权禁止原则”。
