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但政府利益未必就是公共利益。公共利益不能与政府利益尤其是政府部门利益简单地划等号。倘若政府或者政府部门为了追求公众利益之外的利益（如修建宾馆、高尔夫球场），就不能称其为“公共利益”。由于我国实行土地公有制，政府往往以低价强行收回土地使用权，然后以招标、拍卖等市场定价方式高价出售土地使用权。政府低买高卖土地使用权的利益可以称为“政府利益”，但不能称为“公共利益”。因此，要反对政府或政府部门假借“公共利益”之名谋求政府或政府部门的团体私利。
纳入政府规划中的利益也未必就是公共利益。在实践中，一些开发商认为，只要是纳入政府规划中的利益就是公共利益。似乎，商品房开发计划一旦被规划部门批准，开发商的商业利益就披上了“公共利益”的金色光环。而“公共利益”所到之处，私人物权必须回避让路。殊不知，政府改变规划的决策行为本身必须建立在法治基础之上。因而，改变规划行为自身的正当性与合法性需要从公共利益那里获得求证。公共利益是本，改变规划是末。如果将规划变更行为作为认定公共利益的证据，显有本末倒置之嫌。此外，政府作为地方国有土地使用权出让行为的主要受益者，也是公共利益拆迁中的一方利害当事人，无法也不应垄断公共利益的解释权。
但在实践中，公共利益与私人利益尤其是商业利益并非泾渭分明，而是经常存在着“你中有我、我中有你”的现象。公共利益之中可能渗透着商业利益，私人利益之中可能渗透着公共利益。当政府动员企业的资本力量实现公共利益目标时就属于此种情况。既不能因为商业利益的存在，而否定公共利益的存在；也不能因公共利益的存在，而否定商业利益的存在。
笔者认为，在此种情况下，应以征收私人财产背后的主要受益人为标准，判断政府征收私人财产背后的主要利益驱动是公共利益还是商业利益。倘若主要受益人为社会公众，则应确认公共利益的存在，即使商人或民事主体顺势从中合法收益也是如此；倘若主要受益人为某商人或民事主体，则应确认私人利益的存在，即使公众顺势从中合法受益。这种标准不是立足于政府征收私人财产的主观目的，而是立足于征收私人财产以后的实质利益归属，具有一定的客观性、可操作性与公平性。
当然，究竟征收私人财产背后的主要利益是公共利益还是私人利益，需要在个案中履行公正的识别程序、根据个案具体情况而定。因此，接下来有必要探讨公共利益识别的程序规则。
（三）公共利益识别的程序规则
如果说公共利益识别的实体规则旨在解决结果公正、实质公正的问题，而公共利益识别的程序规则旨在解决程序公正的问题。而当前影响程序公正的主要问题有四：（1）作为征收私人财产主要受益者地方政府往往垄断“公共利益”这一模糊语词的解释权，相比之下，利益受损的权利人既无决策权、又无话语权，当然有理由怀疑地方政府对公共利益解释的合法性与公平性。（2）“公共利益”的识别过程往往具有保密性，公众和利益受损代表很难事先行使知情权，更难于在事中行使决策权和监督权。（3）政府部门在缺乏外来监督的情况下，很难慎独自律。没有制约的自由裁量权必然走向腐败。实践中，一些地方政府滥用自由裁量权的现象屡见不鲜。（4）人民法院囿于当地政府的财政权和人事权的软约束，对于政府识别公共利益的结果往往选择司法维持的态度，很难发挥法院对政府识别结果的司法审查功能。
为确保程序公正，杜绝公共利益识别过程中的消极现象，真正还政府一个清白，还公众一个明白，就必须扭转政府部门独享“公共利益”解释权的现状，建立公平透明的民主决策新机制。实际上，恰恰由于在公共利益的识别过程中存在自由裁量权，此种自由裁量权的行使就不应由政府独家享有，而应由政府、利益受损代表和独立的相关专家代表共同行使。否则，即使政府行使自由裁量权时严格遵守了公共利益的实体识别规则，也可能因为公众并不信赖政府行使自由裁量的公正性而发生不必要的误解与误会。
具体说来，在认定公共利益时，应当建立由政府、利益受损代表和独立专家代表三方主体参加的公共利益认定委员会制度。其中，政府代表、利益受损代表和独立专家代表各自拥有三分之一的名额，各自享有三分之一的表决权。委员会决策实行一人一票、少数服从多数的议决规则。倘若利益受损代表有多人的，可以由利益受损的权利人按照受损财产份额（如建筑面积）行使表决权，共同推选利益受损代表。为严格限制公共利益理论的滥用，建议公共利益认定委员会对公共利益认定采取“非公”推定的态度：公共利益认定委员会原则上应当推定系争的征收行为拆迁行为不属于公共利益，除非政府能够举证证明：征收行为的确是为了社会公共利益的需要。倘若政府或利益受损代表不服公共利益认定委员会的决定，还可以寻求司法救济。
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