面对公共利益理论的滥用，《
物权法》本应有所作为。但鉴于公共利益内涵和外延的捉摸不定与众说纷纭，立法者仍对“公共利益”的立法定义采取了暂时回避的态度。可以预言，在实践中，作为矛盾对立双方的拆迁人与被拆迁人、政府与被拆迁人之间仍将围绕征收目的是否构成“公共利益”而继续发生矛盾与冲突。为预防“公共利益”理论之滥用，构建社会主义和谐社会，必须在理论上和立法上建立公共利益的识别机制。这也是贯彻与适用《
物权法》第
42条所面临的首要问题。
（二）公共利益识别的实体规则
虽然法学界对于“公共利益”的定义千差万别，但概括起来主要有两种类型：一种定义从个体主义立场出发，一种定义则从集体主义立场出发。就前者而言，有学者指出，按照社会功利主义的定义，“公共利益”不是别的，就是私人利益的总和；私人或个体利益是公共利益的组成部分，不存在任何超越私人利益的“公共利益”。[2]就后者而言，有学者认为，公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是个人利益的简单相加，也不是部门利益和团体利益。根据我国的具体国情，我们可以把公共利益理解为人民群众的共同利益。”[3]
笔者认为，上述两种定义皆都有其自身的合理性，但都有失偏颇。个体主义的公共利益定义很难为公共利益优位于私人利益提供充足的理论依据，而且要论证“公共利益就是私人利益的总和”也会受到一些对于特定公共利益表现形式存有反对意见的诘难。例如，环保主义者可能否认在边远地区建设药厂是公共利益的要求，而当地居民有可能认为建药厂会带来大量就业岗位，因而在边远地区建设药厂就是公共利益。如此以来，公共利益是哪些人、哪些利益集团的私人利益的总和，就很难定性和定量。集体主义的公共利益定义也有缺点，那就是为公权力垄断“公共利益”的解释权提供了依据，既然公共利益不是私人利益之和，众多私人就不必在公共利益中找到个体利益的影子，因而也不必对公共利益的识别分享解释权。
笔者认为，正确、理性的科学立场乃是在承认公共利益中包含个体利益因素的前提下，承认公共利益超越于个体利益、具有集体利益因素的特点。基于此，公共利益可界定为指攸关不特定大多数社会成员生存与发展的根本福祉、并为确保社会和谐运转与发展所必需的整体利益。常见的公共利益包括但不限于国防、国民教育、公共卫生、公共体育、环境和自然资源保护、社会救助、公共交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业。
公共利益的核心特征有三：（1）受益主体的公共性。公共利益必然惠及不特定多数社会成员，而与之发生冲突的私人利益则仅涉及个别成员或少数成员利益。例如，为巩固国防而修建军用机场就可以征收私人财产，因为国防利益涉及每位国民的切身利益。倘若某企业为挤跨竞争者、追求更高利润而请求政府出面征收竞争者的房地产，就不属于公共利益。（2）个体利益的超越性。社会公共利益虽然增进、符合全体社会成员或大多数社会成员的长远利益、根本利益，但又超越单个民商事主体的利益。例如，企业（包括国有企业与民营企业）的利益未必就是公共利益。在许多人眼里，大企业的利益似乎就是公共利益，因为大企业提供了就业机会和财政税收。按照这一逻辑，似乎小企业就不能代表公共利益。殊不知，这既未反了企业平等竞争的市场法则，也违反了《
中小企业促进法》扶持中小企业、向中小企业适度倾斜的立法精神。这一做法非但没有扶持中小企业，而是歧视、限制了中小企业的发展。同理，基于公有制企业与非公有制企业平等发展、一视同仁的基本理念，也不能认为国有企业的利益就当然代表公共利益。（3）表现形式的多元化与变动性。公共利益的表现形式具有立体的层次感，既包括国防利益，也包括消费者利益、环境利益、教育利益等；而且经常因时而变、因地而宜。在外敌入侵的战争时期，压倒一切的公共利益就是国防利益。在抗击“非典”时期，公共卫生利益显然是众人瞩目的公共利益。在多数公民的生命屡屡受到野生动物袭击威胁的情况下，公共利益就是公民的生命安全，而非野生动物的生命安全。而公共利益内容的复杂多变，使得公共利益的识别更加困难。[4]
