在给付行政理念下检视医疗保险相关规范的制度逻辑
陈无风
【摘要】目前我国基本医疗保险制度尚处于不断完善的阶段。分析该制度的规范基础和制度逻辑可以发现存在规范储备不足，管制主体职权存有重叠，管制权力过于集中，民间参与不足等问题，只有秉持最佳行政的理念，才能达成制度运行的最好状态。
【关键词】医疗保险；规范基础；制度逻辑
【全文】
自2007年7月10日国务院发布《关于
开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》以来，此一旨在“基本建立覆盖城乡全体居民的医疗保障体系”的文件部分实现了民众对于健全的社会保障制度的心理预期。尽管其后续效能仍有待观察，表面上看，这种努力和推进仍是令人欢欣鼓舞的。
一、我国医疗保险制度的缺失
我国于1998年开始建立城镇职工基本医疗保险制度，覆盖范围包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工。很显然，众多的乡镇企业和职工、个体经济组织业主和成员、无劳动能力及处于失业状态的人完全处于基本医疗保险的真空状态。这种状态无论置于我国的宪政框架下还是对于福利行政的理念而言，都是重大的缺失。《
宪法》全文有两处对于社会保障制度有明确表述：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”[1]“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”[2]如果说置于总纲的前条规定尚具某种宣示性，“同经济发展水平相适应”的表述又留出了相当大的解释空间的话，那么后一条规定，则以“物质帮助权”的概念呈现了公民获得包括基本医疗保险在内的社会保障的基本权利，与国家相应的作为义务。当然综合这两条规定，以国家经济发展水平作为衡量标准，结合各地各区域的发展状况，目前的基本医疗保险制度也并不必然侵害了公民的“物质帮助权”，但是，在目前体制下，因不同的就业状况和生活区域导致完全不同的基本医疗保障状态，确实有违基本权的实质内涵，要以“经济发展水平和各地经济发展不平衡”为由来论证公民间不同的医疗保障程度的合宪性，是否成立，颇值得怀疑。
与宪政框架下的检讨类似，福利行政（或称给付行政）理念下，国家的生存照顾义务也毋庸置疑。由于社会的风险增大，不确定性增多，民众对于国家行政提出了越来越高的要求，给付行政理念认为国家负有生存照顾的义务，应采取行政上的措施，改善社会成员之生存环境及生活条件。[3]给付行政项下可以细分为供给行政、社会行政和助长行政。供给国民社会生活最低限度之直接保障行政即为社会行政。[4]而社会保险中的医疗保险的实施即属此列。尽管国家生存照顾义务的履行应到达何种程度，理论和实务上都有分歧，但一个覆盖所有公民的，以化解个人无力承担的医疗支出风险，将之转嫁由社会共同体承担的医疗保险体系无疑是合于给付行政理念的发展方向的。
