（二）公法中的利益格局
自乌尔比安之后，对公法的界定虽然产生了多种学说，但对公法以公益为基础这一点并没有根本改变。如“主体说”、“权力说”、“服从说”、“强行法说”和“折中说”。这些学说分别以公法行为的主体、实质、内容和特征的某一个方面或几个方面作为区分公法和私法的标准，其中潜含的一点是公权力不同于私权利，其根本原因在于公权力的目的是为了实现公益。也就是说，这些学说基本上是以“个体自由”或者“国体约束”的两种性质哪一方占有优势来界定其到底属于公法还是私法，[17]而不论是法学理论上，还是法制实践中，现代法治国家进行“国体约束”的正当性都是基于公共利益。比如，在公法理论方面，法国经历了从“公共权力说”到“服务说”以至“制度理论”的变迁，但这些理论在这一点上是一致的。其中“制度理论”认为，“行政行为所带有的‘公共权力’属性与它为社会提供的‘公共服务’的目的并不矛盾，行政法恰恰是提供了这样一种制度框架，使行政机关在其明确的权限范围内发挥其‘公共服务’的作用。”[18]在法制实践中，法国《人权宣言》也规定对私有财产进行“国体约束”的正当性在于“经合法认定的公共利益”，西方其他法治国家相关的立法规定也大致如此。[19]可见，其实所有这些学说最终都必然要考虑到公共利益这一点。但是，在现代社会中，对公益和私益进行区分本身就存在极大的困难。“现代社会利益错综复杂，影响所致，不但有‘第三种’法的产生，而且过去大家所公认为毫无问题属于私法的，如民法，以及毫无疑问属于公法的，如行政法，其公私法的特性也逐渐模糊”。[20]所以，对公法的界定需要重新寻找思路，公法的利益基础也必须基于新的视角来认识。
近两年来，已有公法学者尝试从法律关系这一新的角度来阐释公法，笔者暂且武断地概括为“关系说”。[21]该说基本认为，公法是调整公共权力与公共权力、公共权力与个人权利之间关系的法律规范的总称。按照耶林的解释，权利就是法律所承认和保障的利益。而权力来源于权利，自然也体现了一定的利益。也就是说，权利和权力是法律制度与各种社会利益的联结点。那么，从公法关系的结构中可以分析出公法中所体现的各种利益。
公共权力
公共权力
个人权利
个人权利
（公法关系图）
从上图可以看出，公法关系体现为两大类：一类是公共权力和公共权力之间的关系；另一类是公共权力和个人权利之间的关系。第一类关系中主要体现的是公共利益和公共利益之间的关系；其中既包括国家作为法人自身的利益（国家利益）与其所捍卫的利益（社会利益）之间的关系，也包括国家利益之间、社会利益之间的关系。第二类关系主要是体现公共利益和个人利益之间的关系。总体来看，公法中体现了个人利益，也体现在国家利益，还体现了社会利益。它们之间相互冲突，相互制衡，也相互促进，从而形成了一个动态的、发展的利益格局。而“法律的主要作用之一就是调整及调和上述种种相互冲突的利益，无论是个人的利益还是社会的利益”，[22]综上，在法社会学的视野里，公法实际上是多种利益共存的一种制度安排。
三、现代公法的发展趋势
——私人利益的更加凸显
利益本身有一个发展变化的过程，这种变化必然体现在公法的制度变迁过程中。因此，不同时期的公法的利益基础并不相同，其主要保护的利益种类也不相同。 下面，笔者就从
宪法、
刑法和行政法三个部门公法来考察现代公法利益基础的发展趋势。
（一）
宪法：以英国宪法改革为例证
英国宪政发展素来以保守著称，其一步
宪法改革都基本上是应时代之急需。所以，以最近的英国宪法改革为例可以管窥整个
宪法的发展大势。英国布莱尔政府于1997年5月1日上台，该政府承诺进行一个世纪以来最为深刻的
宪法改革。这些改革包括三个方面：一是向威尔士、苏格兰和大伦敦地区下放权力，在苏格兰和威尔士设立议会，在大伦敦直选产生市长和单独产生议会；二是1998年颁布了《人权法案》，2000年颁布了《信息自由法案》，这两个法律对保护人权产生直接的影响。三是改革上议院，尽量废除世袭制。改革实践基本上兑现了承诺，尽管一些批评人士认为应该做得更好。[23]
