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土地征收侵权责任机制研究

  综上所述,土地征收侵权主要表现为以下几种形态:
  第一,超出“公共利益”范畴的土地征收。这种类型的侵权最为普遍。因为调查中发现,真正基于“公共利益的需要”而征地的非常有限,80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的。[9]第二,未遵循“法定程序”的土地征收。这种类型的侵权最为隐蔽。程序合法原则是世界各国公认的必须遵循的基本原则之一。我国宪法和相关法律在征收条款中没有使用“程序合法”这一概念,而是表述为“依照法律规定”。同时,程序问题容易让人忽视。第三,未给予“合理补偿”的土地征收。这种类型的侵权后果最为严重。未给予合理补偿的土地征收,一方面直接影响土地资源的合理利用。另一方面也直接影响社会关系的稳定。农民是否安居乐业一直是中国社会能否长治久安的关键,历代封建王朝的更迭都是以农民起义为导火线,这充分说明了农民在社会稳定中的作用。如果补偿和安置不足以让农民维持生计,大量涌入城市的农民不仅会对城市的安全构成严重的威胁,还会危及政治和政权的稳固。我国近年来城市中不安定因素增长,很大程度是由失地农民所造成的,由于征地补偿而导致的群访、信访案件大幅上升。[10]农民的安居问题没有解决,城市的安全、社会的稳定也就没有保障。第四,复合型侵权(即前三种侵权类型之集合)征收。这种类型的侵权最为典型。因为此种征收完全不具备土地征收应具备的要件,在实践中较为普遍,是典型的违法征收。
  (三)土地征收侵权责任之界定
  在分析了土地征收应具备的要件和土地征收侵权的原因及类型之后,土地征收侵权责任可界定为:征收权人不法行使征收权侵害征收相对人的土地权益应承担的责任。其特征表现为:
  第一,因为征收权只能由国家来行使,因此,土地征收侵权责任可纳入国家赔偿责任的范畴。行为的不法性或过错性是国家承担责任的最主要原因。因此,该责任属过错责任的范畴。其责任形式包括损害赔偿但又不限于此。
  第二,土地征收侵权责任的请求权主体既包括农村集体经济组织也包括农民。这是由我国公有制的经济性质和农民对其承包的土地依法享有承包经营权的特点决定的。
  第三,国家不法行使征收权并造成农民和集体经济组织的土地权益受损。国家不法行使征收权是指行使的征收权不具备征收权的法定要件,其直接的表现是:超越“公共利益”范畴的征收、未经“法定程序”的征收和未给予“合理补偿”的征收等。所谓造成农民和农村集体经济组织土地权益受损是指农民的土地承包经营权和集体经济组织的土地所有权受到侵害。并且这种侵害是由国家不法行使征收权造成的,即征收权的不法行使与土地权益受损之间有因果关系。
  二、土地征收侵权责任机制之必要性和可行性分析
  (一)必要性分析
  我国正处于经济快速发展和城市化进程加快时期,土地征收现象十分普遍,其中大量的征收属违法征收范畴。因此,建立土地征收侵权责任机制,坚决保护农民土地权益是非常必要的。具体来说,其必要性表现为:
  第一,建立土地征收侵权责任机制,是现实国情的需要。因为国情的限制,我国农民无法通过违宪诉讼的途径来保护自己的土地权益。而西方国家则普遍存在宪法诉讼。如在当代德国宪法的理论与实践中,基本权利被认为具有“主观权利”和“客观法”的双重性质。在“个人得向国家主张”的意义上,基本权利是一种“主观权利”。[11]基本权利作为可请求的“主观权利”的规范依据,在《联邦德国基本法》上非常明确,基本法第19条第4款规定:“任何人的权利受到公权力的侵犯,都可以向法院起诉。”由于德国1949年基本法建立了以联邦宪法法院为核心的违宪审查制度,特别是建立了可以由个人在具体案件审理过程中提请对违宪法律法规进行“具体审查制度”,公民基本权利具备“主观权利”的性质在法律上已非常明确。更为重要的是,德国通过宪法修正案(基本法第93条4a)和《联邦宪法法院法》确立了“宪法诉愿”制度,也就是个人在穷尽了一切法律途径的情况下,还可以向联邦宪法法院诉请保护基本权利,这就使得基本权利具备了彻底而完整的“主观权利”功能。基本权利的此种“主观属性”包含两种涵义:首先,个人得直接依据宪法上的基本权利条款要求公权力主体为或者不为一定的行为;其次,个人得请求司法机关介入以实现自己的要求。换言之,如果个人依据其基本权利向公权力主体提出一项请求,公权力主体就负有相应的作为或者不作为义务,如果公权力主体没有履行此义务,个人可以请求司法救济。基本权利作为主观权利的核心功能是所谓“防御权功能”。也就是当国家侵害基本权利时,个人得请求国家停止侵害,而且此项请求可以得到司法上的支持。[12]因此,可以看出,以德国为代表的西方国家,当土地权益受到违法征收侵害时,所有权人可以提起违宪诉讼。尽管我国宪法第22条修改案规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”而且,从法理上讲,如果不赋予基本权利请求司法审查这种“主观属性”,基本权利也就几乎不具备任何的权利属性了,也就不可能有任何实效性了。因此,从基本权利的主观权利属性来看,个人排除国家侵害层面上的违宪审查制度是非常必要的。但是,根据中国国情,中国先走违宪审查的路无疑存在巨大的体制上、观念上的障碍。从三个博士生上书全国人大常委会要求对收容遣送制度进行违宪审查一事,充分说明现行的体制和观念对接受违宪审查制度还有相当的障碍。[13]


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