论地方政府间税收不当竞争的法律规制（二）-法搜-中国法律信息搜索网

　　（二）法律怎样规制税收不当竞争
　　要素流动日益频繁和技术与信息的飞速发展，加快了税基的地域流动，导致地方政府为争夺流动性资源而引发税收竞争。税收竞争使地方政府间的行为相互制约，客观上促进了资源的优化配置。对政府间税收竞争进行正当与否的价值判断，既需要理论上的判定标准，也需要实践上的认识准则。32可以构建一系列客观指标来判断税收竞争是否不当：如果税收竞争会侵蚀税基、扭曲税负或资本流向、阻碍资源流动、增加征税成本的话，这样的税收竞争就应被视为“不当”。如果要从司法规制的角度来达到减少甚至消灭政府间税收不当竞争的目的的话，至少有两个途径：通过地方政府间直接诉讼与通过裁决私人间或私人与政府间诉讼来间接协调政府间财政关系。理论上说，两种途径都是可行的，但实际上并不尽然。
　　司法权的属性决定了其不宜对所有争议进行审查，除了法律上特别承认的情况外，应该将其审查范围限定于“法律上的争讼”：必须存在法主体之间的有关法律利益的具体争讼或必须存在通过法律判断能够解决的争讼。[33]当中央与地方的立法都直接适用于个人，政府间的权限冲突可能使法律冲突以私人或私人与政府间利益纠纷的形式大量表现出来，不必而且大多数情况下不以两者之间直接对抗的形式体现。即使是美国这种典型的联邦制国家，其最重要的关于联邦和州之间权力范围调整的判例，往往不是直接发生在两个政府之间的诉讼，而是涉及个人利益的案件或纯粹是私人间的诉讼。政治制度的设计如果让联邦与州政府直接面对面对抗，就会导致国家的危机。如果这种危机通过立法机关解决，将会更加陷入僵局。这从联合国与国际法院在解决国家间冲突上的不佳效果可见一斑。[34]
　　对处在经济转型期的中国来说，消除地方政府间的税收不当竞争现象，不能完全依赖上下级政府及其官员之间的制约和合作，而应通过设立专门的司法机构或者准司法机构，适当借助司法规制的手段来解决问题。财政分权虽使各地方政府产生了利益对立的状况，单一制国家结构形式却很难与地方政府为各自利益直接对簿公堂的机制并存。概言之，一项不当的税收竞争制度安排，不可能丝毫无损于私人利益。若能给合法的私人利益提供司法救济的途径，各种损害全国性市场统一的地方保护主义措施将受到间接但有效的遏制。例如遭受地区封锁的侵害或产品碰到市场准入的限制或歧视待遇的企业，如有权对其他私人主体或相关政府机关提起诉讼主张，则这些地方保护主义措施就不得不接受司法机构的价值判断了。司法规制税收不当竞争必须具有实体法上的依据，政府间税权配置与权力利益关系都需要法制化，以形成政府间长期稳定的、超越个人关系的相互信任关系。为确保地区间公共服务的均等化，在财政分权的基础上，应继续推行与深化财税体制改革，具体来说，“合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。调整财政支出结构，加快公共财政体系建设。完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”[35]正在酝酿制定的《税法通则》，作为税法领域具有基本法性质的立法，亦应考虑设置专门规制税收不当竞争的法律条文，以表明税法“鼓励和保护地方政府间正当税收竞争，制止不正当税收竞争行为”的基本立场，保护各地方政府及其辖区居民的合法权益、保障财税分权价值目标的顺利实现、协助实现地区公共服务的均等化。经济转型期暴露出来的种种被称为“行政垄断”的现象，[36]一直为多年来反复酝酿的《反垄断法》所关注，甚至一度被列入《反垄断法》草案，亦被认为是《反垄断法》所以迟迟未能获得通过的最大难点。有学者认为，“建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系”应成为《反垄断法》的首要任务，并应“专章用列举加概括的方式明令禁止各种形式的行政垄断”，“抽象性行政垄断纠纷应纳入受案范围，扩大对行政垄断受害人的司法救济范围”。[37]行政垄断是当前我国最严重的垄断形式，但要不要在《反垄断法》中对此进行规制，则一直存在两派针锋相对的意见。《反垄断法》草案一开始就有专章规定“反行政垄断”。最新一稿的《反垄断法》草案将“禁止滥用行政权力限制竞争”一章——即通常所谓的“反行政垄断”——整体删除。相应的法律责任也逐一删去。仅在总则中保留一条宣示性规定：“禁止行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除或限制竞争的行为。”对行政垄断问题进行多番激烈争论后，“改革消除论”最终战胜了“立法规制论”。[38]行政垄断是政府间税收不当竞争的一个外在突出表现，《反垄断法》的立法过程再次验证了司法规制税收不当竞争的难度所在。在德国和美国，反垄断当局的财政与职权上都有很大的独立性，各自强大的司法体系亦为反垄断提供了可行的途径。相比之下，我国存在严重的地方保护主义，却无法提供相应的司法救济渠道。我国法院系统地方化，无论是其产生还是财政来源，都受制于地方政府，法院独立性难以确定，不可能审查抽象行政行为，无法为税收不当竞争的受害人提供充分的司法救济。本文认为，如能建立属于中央法院系统的巡回法院并保障巡回法院中的法官独立于地方政府的法律地位，巡回法院才可能对地方性法规、规章进行一定意义上的司法审查，通过典型个案累积的方式逐步实现对“地方保护主义”现象彻底否定的目的。司法可以也理应成为市场秩序的守护者。简言之，司法规制税收不当竞争可以通过税收不当竞争的受害人提起的民事诉讼或行政诉讼，甚至公益诉讼来实现。