|
为与我国法律体系中惯常使用的法律术语保持一致，本文倾向采用“税收不当竞争”的概念。20 世纪70 年代末，中国启动渐进性的经济体制改革，现已取得巨大的经济成就。计划经济体制下的全能性政府、管制型政府向与市场经济相配套的有限型政府、服务型政府过渡，政府通过放弃由市场配置更有效率的领域来培育市场，地方积极性因获得发挥空间而得到释放，部分地区的经济率先发展，并且带动经济全面起飞。地方政府辖区内经济增长的重要原因是上下级政府之间直接的委托代理关系和经济转型期相对“软化”的制度约束环境。[24]相比之下，政治体制改革相对滞后，各级人大未能对同级政府构成有效的监督制约，上级政府对下级政府的人事任免仍有较大的发言权，而辖区内的纳税人与公共服务受益人也无法对地方政府进行有效监督。政府绩效的评估机制既不规范，也不科学。经济转型期的地方政府面临相对软化的制度约束环境，税收竞争作为发现更好制度的手段，不可能绝对消灭。从税收竞争的角度分析，经济转型中国的地方政府大致有三种类型：第一，进取型地方政府。这类地方政府主要依靠制度与技术创新、加强软环境建设来吸引税源，从而扩大税基。如沿海一些地区。第二，保护型地方政府。这类地方政府虽然也进行制度与技术创新，但创新能力有限，不足以吸收税源。为了保证一定的税基，常采取地方保护主义，依靠政府保护来创造当地企业的产品市场。如中部一些地区。第三，掠夺型地方政府。这类地方政府基本上很难创造新的税源，为维护政府的日常开支，不惜通过各种手段增加收费。财政上的困境使其陷入两难境地：一方面，搞活经济需加大投资公共设施、降低税负；另一方面，各种刚性财政支出迫使地方财政必须扩大或至少维持财政收入，税负不增反减。财政困境与经济发展水平形成相互遏制的格局。如果地方政府没有动力进行制度创新来打破这种格局，掠夺型政府可能持续更长时间。如湖北省赤壁市。[25]
2006 年3 月，湖北省汉川市政府办公室发布《关于倡导公务接待使用小糊涂仙系列酒的通知》，给市直机关和各乡镇农场下达喝酒任务，“全市各部门全年喝小糊涂仙系列酒价值总目标为200 万元，完成任务的按照10％的奖励，完不成的通报批评。”其原因在于：2005 年，生产销售小糊涂仙系列酒的湖北云峰酒业有限公司纳税超过1300 万，是该市纳税过千万的六家企业之一，但该酒的市场份额却偏低。该文件出台20 多天后，4 月6 日，市政府又出台了新文件，称“经研究决定，关于倡导公务接待使用小糊涂仙（神）系列酒的通知，从即日起废止执行。”这是政府角色错位的典型案例，背后最大的原因在于经济利益的驱动——典型的滥用公权力促进税收增长的手段。“喝酒令”虽然只存活了短短二十余天就不幸终结，但这一终结并非来自于规范的制度规制，而是来自于群众监督的力量：自媒体披露“喝酒令”以来，各方的反对意见不绝于耳。这一局面是正式制度缺失时规制税收竞争的权宜之计。
|
