宏观调控的合法性研究（上）——以房地产市场宏观调控为视角
陈承堂
【摘要】宏观调控的合法性本是经济法治的应有之义，然而近几年房地产市场的宏观调控却屡屡呈“非法化”的运行态势。这是由于我们将宏观调控行为定性为国家行为以逃避司法审查以及由此所带来的宏观调控权限配置失当所致，而我国一元化的住房发展模式则更使宏观调控失去了正确的方向。有鉴于此，重新厘定宏观调控行为的性质、设置宏观调控合法化运行的协调机构、建构二元化的住房发展模式将是房地产市场宏观调控合法性的保障。
【关键词】宏观调控；宏观调控权；合法性；房地产
【全文】
一、问题的提出：宏观调控合法性的隐语
我国经济的发展已经从强调GDP增长转向了对科学发展观的追求，从单纯强调经济增长转向了对和谐社会乃至政治文明的追求。但是，这一转型是痛苦的，并且要受到旧体制惯性的束缚。其中尤为突出的是，在强调GDP增长时代所形成的畸形房地产发展模式依然存留，业已成为阻碍我国经济发展、构建和谐社会及政治文明的一大障碍。为了进一步调控房地产市场，国务院试图从住房结构、税收、信贷、土地政策、城市拆迁、城镇廉租房建设等方面调控房地产市场结构，以期稳定房价。基于此，建设部、发展改革委员会、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、统计局、银监会等部门于2006年5月24日联合出台了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(以下简称《意见》)。
遗憾的是，《意见》中有不少条款与现行的法律规范相抵触。显然，这与宏观调控的法制化要求是相违背的，即调控措施不应当表现为对法律的修改，特别不应当是无权主体对法律的修改，而应当是在法律允许的范围内对市场要素的调节。在《意见》规定的调控措施中，就涉及对《
中华人民共和国担保法》(以下简称
《担保法》)、《
中华人民共和国土地管理法》和《
中华人民共和国营业税暂行条例》(以下简称
《营业税暂行条例》)等法律法规重要内容的修改。例如，《意见》第4条规定：“……对空置3年以上的商品房，商业银行不得接受其作为贷款的抵押物。”这不仅是对商业银行所具有的法定经营自主权的限制，更为重要的是对
《担保法》在事实上的修改，即对可以作为担保的标的作出了不同于
《担保法》的限制性规定。显然，这种规定超越了发文主体的法定权限，属违法行为。又如，一年前国务院对房地产交易营业税已经进行了调整，而《意见》又再次对此进行调整。虽然
《营业税暂行条例》赋予了国务院调整营业税税目、税率及减免税项目的权限，但是如此频繁地修改同一课税要素，也会使税收法定原则所要求的税收制度的稳定性受到损害，纳税人对于纳税的基本预期变得不确定，严重影响了政府在税收方面的诚信形象。①
