从政府信息公开出发——行政民主化的理想起步
田飞龙
【全文】
引言
在WTO透明度原则与以SARS为代表的国内公共危机事件的刺激下，中国政府明显加快了行政改革中的信息公开立法，其主要成果就是2007年1月17日通过、2008年5月1日实施的《
中华人民共和国政府信息公开条例》。该条例不仅是一种行政技术，更是一种行政理想，具体而言是行政民主化的理想，其潜在的制度逻辑是：以政府信息公开带动后续的公众参与，以公众参与实现行政过程的有限民主化，使公民由传统行政过程的内在要素转化为行政过程的外在要素，从而提升政府行政的理性基础与可接受性。可见，政府信息公开成为了行政民主化改造的第一步。从理论上讲，这种行政民主化的思维已经超越了传统的“依法行政”思维，对症下药，以可接受的民主方式回应行政过程政治化带来的“民主赤字”问题。
这是一个系统的、正在中国大地上展开的制度逻辑。
笔者以为《条例》为中国的行政民主化道路开了一个好头，尤其是对于中国基层政府治理有着更加直接的政治与法律意义。它的深入实践将有利于建构一种新型的、以公开性和参与性为基本特征的行政文化，而这对于转型期中国的政治稳定和民众必要的政治训练具有根本性的意义。
《条例》的政治法律背景
《
政府信息公开条例》的出台有着深刻而复杂的政治法律背景，具体又可区分为国内与国际两个基本层面。
从国际层面来看，民主伴随着经济的全球化也在世界各地快速发展，且自由民主和共和民主各自适应着当下政治法律发展的需要，以其顽强的逻辑力量和实践价值丰富着民主的理论与制度。中国也处于这一世界性的民主的全球化浪潮之中，并以自身富有弹性的民主格局回应着这一时代性要求。比较而言，社会主义民主更加具有共和主义性质，因而在制度逻辑上与《条例》最终指向的参与式民主之间存在着更高的亲缘性。中国参与民主的全球化，还与其“和平崛起”及“和谐世界”的国家与人类理想相吻合。这些主要是理念层面的，对《条例》的更加直接的影响来自于制度层面——WTO透明度原则。WTO透明度原则在自身的发展过程中逐步由一项基本的国际贸易法制原则发展成为普遍性的行政法治原则，它为成员国国内公法制度的变革提供了规范性的标准——“透明标准”。从制度史角度来看，透明标准还有表层透明和深度透明之别——表层透明的基本要求是信息公开和公众知情，深度透明的基本要求是过程公开和公众参与。《条例》即处于表层透明的层次。政府信息公开只是行政民主化的开端和引子，实际上“公众参与”才更加完整地表达了行政民主化的核心内涵。“公开”和“参与”之间存在着紧密的逻辑联系——先“公开”，后“参与”，“公开”是“参与”的眼睛。而《条例》正是中国政府履行WTO透明度原则义务的典型制度表现。美国与这一义务相关的立法主要是1966年的《信息自由法》和1976年的《阳光下的政府法》。中国的行政民主化与透明化如果要得到深化，还必须进一步制定阳光政府法。
