上海市社区青少年工作立法的必要性及其模式选择
姚建龙
【全文】
一、立法的必要性与紧迫性（一）社区青少年是对社会治安稳定有着重大影响的特殊群体，同时又是青少年群体中需要予以特殊关注的弱势群体，立法是加强对社区青少年教育、管理和保护，预防青少年违法犯罪的迫切需要游离于正式社会控制体制之外，一般处于失学、失业、失管状态，是社区青少年这一特殊青少年群体形式上的特征。也正因其游离于正式社会控制体制之外，社区青少年群体对于社会治安稳定有着重大影响，被形象的称为犯罪的“后备军”。从社会青年、待业青年、闲散青少年，再到社区青少年，建国50余年来对这一特殊群体称呼的变迁反映出我国长期并没有形成规范、稳定和科学的社区青少年管理模式。作为一个庞大的群体，社区青少年长期被认为是社会治安稳定的潜在威胁。另一方面，社区青少年又属于处于失学、失业状态的社会弱势群体，缺乏必要的社会竞争力，处于社会的边缘状态，他们的合法权益容易受到各界的侵害。由于社会治安稳定往往被视为首要目的，因此在管理、教育过程中，社区青少年的权益容易被忽视和侵犯，这是我国对社区青少年管理过程中的教训之一。因此，立法既是加强社区青少年教育、管理的需要，也是加强对社区青少年保护，预防青少年违法犯罪的迫切需要。（二）上海市社区青少年工作的产生与发展，走的是“政府推动型”道路，缺乏深厚的制度背景与文化背景，急需以法律的形式保障其持续、健康和稳定发展上海市社区青少年工作体系的构建，是对建国50余年来正反两方面社区青少年工作经验与教训的吸收、总结，是建立在观念更新基础上的一种体制创新，也是新时期建立社会治安和谐长效机制的客观需要，契合国际社会社区青少年工作发展的趋势。但是，上海市社区青少年工作体系的构建，与市委、市府领导的高度重视密不可分，其产生与发展均明显走的是“政府家推动型”道路，这与发达国家和地区社区青少年工作的产生、发展与成熟遵循“自然演进型”路径有着明显的区别。尽管“政府推动型”发展道路，具有吸收发达国家和地区先进经验，快速推动社区青少年工作向前发展的优势，但是它缺乏发达国家和地区“自然演进型”发展过程所形成的深厚制度背景与文化背景。尽管领导重视与政策支持会在特定时期内对社区青少年工作的发展起到极大的推动作用，但是要保障上海市社区青少年工作能够按照制度设计的初衷，持续、健康、稳定的发展，惟有以法律的形式予以规范和保障，走向法治化的发展道路。只有这样才能保障社区青少年工作不至于在实践中“变样走型”，不至于随着领导人注意力的转移而弱化，走向健康、自然演进的发展道路。。（三）现有法律法规不足以体现对社区青少年的保护，缺乏有关社区青少年工作法律规范，无法为社区青少年工作提供相应的法律保障有一种观点认为，全国和地方都有了青少年法律，不需要再对社区青少年工作进行立法，这种观点是值得商榷的。从现有青少年保护法律的年龄范围来看，社区青少年在我国青少年保护法律中尚未占有一席之地，其特殊性及独立存在价值尚未在法律中得到体现。我国目前的《
未成年人保护法》、《
预防未成年人犯罪法》及《上海市未成年人保护条例》等法律所界定的年龄范围都是18岁以下的未成年人，而作为占社区青少年很大部分的18－25岁的青少年不在其列。即使是对16－18周岁的社区未成年人，现有青少年法律也不足以提供对他们的教育、保护。无论是全国的法律还是上海市地方的法律，普遍存在条文笼统、抽象，原则性强、操作性不足等问题，由于没有具体的执行措施，缺乏法律责任追究的条款和明确的执行机构等，已有法律规定不足以实现对社区未成年人权益的保护及对其违法犯罪的预防作用。从现有青少年法律的内容来看，也无规范社区青少年工作的立法。社区青少年工作组织机构、队伍、工作模式等基本问题均缺乏相应的法律规范，无法为社区青少年工作提供必要的法律保障。（四）有关社区青少年工作规范性的政策、文件需要提升层次，社区青少年工作的成功经验也急需上升到法律的层面，通过法律的形式固定下来上海市委、市政府对社区青少年工作一直很重视，近年来进行了大量创新性的探索。从联席会议制度的建立、社区青少年事务办公室的设置、专业化社工队伍的建设等各方面推进社区青少年工作，形成了一些规范性的政策、文件，这些规范性政策与文件在实践中产生了重大的积极影响，这些规范性政策与文件完全可以上升到法律的层次。我国社区青少年工作实际上已经走过了50余年的历程，不乏经验与教训。尤其是上海市社区青少年工作体系的构建以来，积累了大量成功经验，例如“政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”的总体思路；政府购买服务的运作方式；“控制规模，有效管理，加强教育，切实服务，减少犯罪”工作目标设置，等等。这些经验急需通过法律的形式固定下来。（五）上海市社区青少年工作探索中所存在一些矛盾与困境，急需立法予以解决，立法欠缺已经成为社区青少年工作持续、健康、稳定发展的重要因素通过对阳光社区及有关社工站的调查，我们发现目前社区青少年工作中还存在不少矛盾和问题，涉及到管理体制、法律权限、运作机制等多个方面，例如组织管理机构的法律地位不明确，社区青少年事务管理的责任主体不清晰；社区青少年工作的法律地位与性质不明确；社团行政化运作问题；缺乏有关政策、法律支持给社会工作者工作获得支持增加困难，等等。上述问题均涉及社区青少年工作根本性问题，均直接或者间接与立法的欠缺有关，非政策、文件所能解决和规范，也非实践所能自行解决，均依赖于立法来解决，以科学推动社区青少年工作长效、健康发展。二、立法模式的选择《上海市人大常委会五年立法规划（2003—2007年）》只是笼统地确定了“社区矫正和青少年事务管理方面的立法”计划，并未明确社区青少年工作单独立法。我们在调研中发现，尽管社区青少年工作与社区矫正和社区禁毒工作共同构成了上海市预防和减少犯罪工作体系，但是以寓犯罪预防于权益维护和服务工作的社区青少年工作，与主要以违法犯罪后予以矫正和防范的社区矫正、社区禁毒有着重大的差别。合在一起立法将会带来的强烈标签效应，将严重损害社区青少年工作的科学性，负面影响很大，立法操作性也十分困难。社区青少年工作涉及到了政府机构的设置、社团、社工、经费等重大问题，这些重大问题适宜由人大制定地方性法规来明确和规范，不宜由地方政府规章、甚至一般的政策性文件来规范。此外，社区青少年的年龄范围、工作性质、工作模式等具有明显的特殊性，不宜也无法为《上海市未成年人保护条例》所囊括。基于可行性等因素的折中考虑，我们认为，社区青少年工作立法的最佳模式和可行性路径是制定《上海市预防青少年犯罪条例》，将社区青少年工作相关立法问题放在该条例中予以规定。这一方案的具有以下优势：（1）能够与中央立法相协调和配套，健全上海青少年立法体系。全国有《
未成年人保护法》和《
预防未成年人犯罪法》两部专门性的未成年人基本立法。针对《
未成年人保护法》，上海具有《上海市未成年人保护条例》与之对应和配套，但是针对《
预防未成年人犯罪法》上海目前则缺乏配套地方性法规。目前陕西、湖南等省市已经制定了实施《预防未成年人犯罪法》的办法，安徽、江苏等省市也正抓紧地方性预防未成年人犯罪法规的制定工作，一直以青少年立法领先全国的上海市却明显落后了。（2）制定《预防青少年犯罪条例》可以涵括社区青少年工作立法的主要内容，因为上海市社区青少年工作正式基于从源头上预防和减少犯罪的思路建立起来的。与其他省市预防未成年人犯罪立法相比，将成为上海立法难点（也是立法创新点）的是将预防犯罪对象成未成年人扩展到了25周岁以下的青少年。（3）相比较而言，制定《预防青少年犯罪条例》的方案在可行性和可操作性上均要优于其他方案，观念分歧和理论困境等均要低得多。
