第4章 责任内阁在政治实践中的考验
4．1 袁世凯与责任内阁
袁世凯继任临时大总统，《临时约法》马上直面北洋派的挑战。对于袁世凯这样的实用主义政治人物来说，以较少的代价，攫取更多的政治利益是其最主要的政治目的。袁在1912年接受共和制度，其实就是建立在这种判断之上。以他不多的现代政治知识，当然会期望民国国家元首的权力与地位要远远超过他在前清的职权，在民国为自己谋求比旧制中更多的政治利益。如果这一期望受挫，袁自然就会改变最初对共和民主制度的不反对态度。约法通过突出参议院对行政权的优势地位以及赋予国务员辅政权和副署权对总统权力的限制和制约，在以袁世凯为代表的北洋派看来，从根本上是难以接受的。只是迫于舆论的压力，不得已在《临时约法》的框架下，与参议院和责任内阁作形式上的合作。
从第一届责任内阁的组成上可以明显看出，袁世凯意图通过人事安排把责任内阁控制在自己手中。他任命亲信唐绍仪为内阁总理，而几乎所有重要的内阁总长都由他所赏识信任的人担任。但是，内阁总理唐绍仪虽为袁世凯旧交，却深受西方政治文明的浸染，有自己的政治理想和报负，因内阁制责任所在，常与袁世凯据理力争；且自唐绍仪加入同盟会后，其态度颇倾向于同盟会，也引起了袁世凯的极大不满。面对责任内阁的限制和唐的“不合作”，袁世凯操纵内阁中的北洋势力，为唐绍仪制造障碍，致使唐内阁危机不断，矛盾重重。袁世凯不仅从国务院内部对责任内阁进行掣肘，还在立法上对内阁的权限进行限制和削弱。在袁世凯授意下，法制局对南京临时参议院通过的《国务院官制》和《各部官制通则》提出七点修正，[44]将原案中的责任内阁权限大大缩小，把各部除科员以外的官员任免权全部抓在了自己手中。
袁世凯的步步紧逼，使他与唐绍仪之间的矛盾日益尖锐。在向六国银行团借款的问题上，唐绍仪因顾虑同盟会的态度，断然拒绝了银行团提出的监督中国财政和军事开支的要求。而袁世凯绕过唐绍仪，改派财政总长熊希龄与银行团签属了借款章程，使唐和他的内阁受到了极大的压力。最后终因袁世凯未经内阁副署而委任王芝祥一事，唐绍仪愤而辞职，宋教仁等四个同盟会阁员也联袂退出内阁。这样，仅存在了三个月的唐绍仪内阁就瓦解了。
第一届责任内阁的失败后，袁世凯为阻止同盟会组织政党内阁，应势推出了表面无党无派的陆征祥出任总理，力图达到超然总理、混合内阁，同时又可任由他随意操纵的目的。由于同盟会议员的强烈反对，陆虽被任命为国务总理，但他所提出的混合内阁阁员却全部被参议院否决。袁世凯利用参议员成员复杂、政见不一的弱点，使用软硬兼施的手段来迫使参议院就范。一方面唆使北京军警联合会，通电指责参议员，叫嚷要用兵解散参议院；一方面邀请各党派参议员六十多人至总统府开“茶会”，劝说各参议员化除成见，加以笼络。面对袁的高压政策，同盟会、统一共和党等虽做了种种反抗，但诸多参议员终没经得起袁的软硬兼施手段的威胁，通过了袁提出的二次内阁补充名单中六人中的五人，使内阁成员大半成了北洋派的班底。
4．2 宋教仁组建政党内阁的努力与失败
唐绍仪内阁夭折后，宋教仁把的教训归结为内阁成员组成的复杂。“国务院无全体一致，志同道和，实行大政方针之精神”，恃其“建立统一国家，岂非缘木求鱼乎？”[45]他认为当时的内阁有名无实，如不能建立起名符其实的责任内阁制，议会政治乃至一切都无从谈起。将来的“政治大权应归内阁；而必须由本党以国会多数派来组织，才能根据约法发挥责任内阁制作用，使国家走上民主政治的正轨。”[46]因此，宋教仁退出唐绍仪内阁后，便以在野身份全力致力于政党活动。
超然内阁斗争失败后，宋教仁更加坚信实行完全的责任内阁是实现民主共和的正确途径。他在一次演说中称：“现正式国会将成立，所纷争之最要点为总统问题，
宪法问题，地方问题。总统当为不负责任，由国务院负责，内阁制之精神，实为共和国之良制也。国务院宜以完全政党组织之，混合、超然诸内阁之弊，既以发露，毋庸赘述。”[47]在他看来这种内阁制具体的操作方式，就是在国会一院制的基础上，由国会切切实实的确定一个政党来组阁。
政党内阁制的前提是必须有一个在国会内占支配地位的政党。同盟会虽然是当时的第一大党，却没有能够占到压倒的多数。鉴于这种形势，宋教仁主张联合政治主张相接近的一些小党组成为一个压倒一切的大党。为此，宋教仁对原来同盟会的一些纲领做了修正，联合部分政党新组建了国民党。在国民党的政纲中，宋教仁系统表明了自己责任内阁制的主张：总理由国会中多数党的领袖担当，并由其选择其他阁员；内阁对总统的命令有附署权和起草权。这样，就可以使总统的权力大为削弱，以政党为核心的内阁的权力增大。在国家的政治生活中，内阁起实际的支配作用。[48]
国民党成为在议会中占支配地位的大党后，宋教仁为实现组阁的理想而积极奔走。他四处发表演说，在党内党外宣传自己的政治主张，同时积极筹划运作选举工作。经过努力，国民党终于在选举中获得了空前的成功，在参众两院中都获得多数席位。至此，由国民党组阁似乎已经成为顺理成章的事情，宋教仁对此也踌躇满志，开始做组阁的准备工作，实现自己的政治理想。在经过长沙、武昌、南京、杭州、上海等地的北上途中，一路演说，阐发政见，猛烈抨击袁世凯政府，宣传组织国民党责任内阁，实行议会政治。1912 年 3 月 20 日晚，当宋教仁欲离开上海北上之际，突然在火车站遇刺。
本文无意去追究宋教仁的被刺是否直接出于袁世凯的指使，但可以肯定的是，宋教仁组建国民党以期实现政党内阁的努力对北洋集团在政治上造成了极大压力，而刺杀宋教仁就是北洋集团面对挑战而产生的本能反应，案件背后是两个政治势力权力的争夺和利益的冲突。
宋案发生后，革命党人发动“二次革命”，把斗争引入武力解决的轨道。这正好给袁世凯以口实，宣布国民党“非法”，为解散国会做好准备。以后虽有《天坛宪草》重申内阁制的努力，但是袁世凯以武力为后盾的威权统治已经形成，革命党人精心设计并试验的责任内阁制彻底终结。
