1911年11月15日，各省都督府代表联合会在上海成立，开始了全国性法律的起草工作。12月3日，代表联合会制定的《中华民国临时政府组织大纲》颁行。临时政府组织大纲共4章21条，规定民国临时政府采用总统制，临时大总统由各省都督府代表选举；设参议院为立法机关，参议员由各省都督府派遣，以每省3人为限。但是，大纲没有确立三权分立原则，有关司法权只是规定“临时大总统得参议院之同意，有设立临时中央审判所之权”。临时中央审判所的地位只相当于政府各部。司法权从属于立法与行政权。[34]
南京临时政府成立后，各省都督府代表联合会暂时代理参议院的职权，为“代理参议院”。1912年1月2日，代理参议院修正临时政府大纲，增设了副总统，同时增加总统统定官制官规，任免文武职员的权力。此前宋教仁提出的责任内阁制修正案，被代理参议院否决。临时政府的政体制度仍然是总统制。
1月28日临时参议院在南京成立，2月6日即开始讨论《中华民国临时约法草案》，经过17、19、20、21、22、23、26、27、28、29日，3月1、2、4、5、8日特别会议审查，临时约法草案经过三读程序，在基本上没有争议的情况下，最后以全体起立表决通过。整个制宪进程不可谓不迅速，也不可谓不仓促。《临时约法》的指导性撰稿人并不是宋教仁，而是参议员景耀月、张一鹗、吕志伊、王有兰和马君武，但是很明显地，宋教仁有关责任内阁制的部分观点和主张被纳入了约法文本。
《临时约法》共分7章，依次是总纲、人民、参议院、临时大总统副总统、国务员、法院、附则，计56条。除规定主权在民、共和国体以外，具体规划了民国政体制度。约法规定参议院是立法机关，由各地选派的参议员组成。参议院除行使立法权之外，还拥有对国务员、外交大使公使任命的同意权，针对总统与国务员的弹劾权等。同时临时大总统副总统也由参议院选举产生。临时大总统与国务员是行政机关，总统代表临时政府总揽政务。国务员辅佐临时大总统行使行政权。法院是司法机关，行使司法权。与临时政府大纲相比较，增加了国务员的行政副署权。另外，人民的权利条款也有规定。与《临时政府组织大纲》比较，《临时约法》的立宪原则更加清晰，但是对权力的划分仍存在很大缺陷，这一点在后文中再详细分析。
《临时约法》最大的特点，其实是“因人立法”，处处体现了革命党人对袁世凯的不信任、防范和制约。
对袁世凯的不信任，几乎成为临时参议院立法者们的普遍共识，而这种态度必然要在立法过程中体现出来。本来《临时约法》草案在拟定时，采用的是总统制，但是到1912年2月7日参议院开始审议《临时约法》草案时，却改为所谓的责任内阁制。从时间上来看，此时正是南北议和成功，袁世凯即将继孙中山担任临时大总统前夕。对此，参与立法的当事人直隶省参议员谷钟秀说：“各省联合之始，实有类于美利坚十三州联合，因其自然之势，宜建为联邦国家，故采美之总统制。自临时政府成立后，感于南北统一之必要，宜建为单一国家，如法兰西之集权政府，故采法之内阁制。”[35]实际上这种说法并不能掩盖仓促更改政体的真正动机。无疑是看到孙中山让位袁世凯势已必然，为了制约袁世凯，革命党人才趋向于将总统制改为责任内阁制。正如蔡寄鸥在《鄂州血史》中所说的那样：“临时约法这时还在讨论中，我们要防止总统的独裁，必须赶紧将约法完成，并且照法国宪章，规定责任内阁制，要他就职之时，立誓遵守约法。”[36]正是因为总统人选发生变化，参议院才猝然决定在约法中增设国务总理一职，企望通过这一变动，建立起所谓的责任内阁制，把继任临时大总统的袁世凯置于有名无实的地位，以实现分散、削弱、架空袁世凯权力的目的，维护革命党人的既得利益。
站在革命党人的角度，“因人立法”制宪策略的采用当然是可以理解的，后来的事实证明袁世凯也确实是个不能信任的人，但是这种做法在根本上却违背宪政法治精神。约法作为国家的根本大法，关系到国家基本制度的稳固，一旦经过慎重确定，不可轻易变动。法律尤其是
宪法的重要特点就是稳定性和普适性，为一个人的原因而任意更改，无疑是把政治问题与法律问题混为一谈，只会减损
宪法的权威。有学者更进一步批评说：“尤其是作为一部
宪法，因为某个人选的变动而导致根本制度的变化，表现出立宪的随意性，也暴露出《临时约法》的虚伪性。……这种因人立法的随意性的做法，在近代中国宪政史上开了一个很不好的先例。”[37]
3．2 《临时约法》中的责任内阁制精神和缺陷
《临时约法》是民国第一部公开颁行的
宪法文件，反映了民国缔造者们通过西方契约式的立宪方式构建现代政权的理想，尤其反映了以宋教仁为代表的革命党人建立责任内阁、防止元首专权的政治理念，现实中也得到了当时各派政治力量的认可，直接影响了民国初年的政治生活走向。尤其是约法所确立的政治体制，成为后来《天坛宪草》的基础，更是促使袁世凯与革命党反目、走向独裁的直接原因之一。所以，有必要对约法中所采政体进行深入的考证，厘清革命党人所设计的权力架构的真正面目。
《临时约法》赋予了立法机关超越至上的权力。这种赋予立法机关独大的权力设置方式无疑是取法议会制（责任内阁制）国家的经验，反映了立法者将议会作为政治活动核心的意图。《临时约法》明确规定“中华民国之立法权以参议院行之。”约法赋予参议院的立法权有：1、议决一切法律案；2、议决临时政府之预算、决算；3、议决全国之税法、币制及度量衡之准则；4、议决公债之募集，及国库有负担之契约；5、国务员及外交大使公使任命同意权；6、宣战、媾和及缔结条约同意权；7、大赦同意权；8、受理人民之请愿；9、建议权；10、质询权；11、咨请查办官吏权；12、弹劾临时大总统、国务员。[38]可以看出，立法机关在与行政机关的关系中处于明显的优势地位。
