而以袁世凯为代表的北洋派则主张总统制最力。袁世凯曾说：“临时约法设总理，大总统不负责任。以余观之，所谓不负责任者，亦有大小之区别。”“现在国务员当行政之要冲，一国政务罔不赖其筹划，政务之得失自属国务员之责任。然苟国务员之失职驯至国，随以亡，或虽不亡，而至于不可救药，则大总统能不负责任否？国民能不责备大总统否？”[26]显然对责任内阁制持反感态度。勿庸置疑，这时的袁世凯肯定是倾向于建立一个实权总统制的政体。尽管他当时并没有公开表达，我们也可以从1913年的制宪会议期间袁政府
宪法研究会向制宪会议提交的一份
宪法草案大纲看出袁的真正态度。大纲提出的总统权力主要有：1、有任命国务员及驻外公使无得议会同意之必要；2、对于两院之议决有复议权及拒绝权；3、有发布紧急命令权；4、有令国会停会权；5、得参议院之同意，有解散众议院权；6、行政最高权委于大总统，内阁总理及各部总长辅助。[27]所有这些都是总统制下的权力要求。
北洋派一方面论证中国没有实行内阁制的基础和可能，一方面鼓吹袁的雄才大略，以造成非总统制不可以救中国之势。拥袁的个别社会团体也是极力主张总统制，直接上书参议院对内阁制进行责难：“从今为共和民国，而仍设内阁总理。将谓有总理可以限制总统之权，若总统与总理为一党，则无异一人，是总统之权且加重矣。将谓有内阁总理，而总统不负责任，则直视总统为君主矣，而得谓之推倒君主，建设共和耶。”[28]北洋派控制的《时事新报》认为：“袁总统之为人，姑弗深论，然固有雄才大略，不愿作傀儡者也。必须使之端拱无为，如英法之元首，不特彼所不甘，即为国家，亦正不必置有用之人才于清闲之地。”因此，“今日中国如袁总统其人者，实大宜于总统制”。[29]该报还以内阁制产生于君主国，与共和精神不合，容易产生党争等为由，论证内阁制不适于当时之中国。
袁世凯和一些地方都督要求实行总统制还有一个现实的考虑，那就是想通过扩大总统权力，建立一个强有力的政府渡过政治社会危机，维持转型时期社会的稳定与团结，实现国家富强。检视政治制度转型时期的民国初年，蒙藏独立、财政窘迫、社会动荡、行政混乱等严重的内忧外患，一直困扰着新生的民国临时政府。特别是财政极端困难，已经到了使中央政府难以维持的地步。当时的当政者面临着两方面的工作：一是要靠军政府督率国民扫除旧污，统一全国，巩固新生的政权；一是要积极地进行各方面的建设工作。这就需要一个强大而高效的中央政府。而总统制最大的长处，就在于它能满足这一需要。而这一考虑和当初孙中山主张总统制的原因根本上是一致的。
争执的双方都罗列出种种理由支持自己的主张。今天我们排除争论中的利益因素，单从理论层面进行比较，议会制也就是责任内阁制的优点主要体现在六个方面：第一，它较可能产生多数政府以执行其政策；第二，在多党结构下的统治能力较强；第三，它较不可能使政府领袖冒险在
宪法边缘施政，而且它有能力及时去除这种类型的政府首长；第四，它较不致引发军事政变；第五，它较可能使担任公职或党职者有较长任期，增长政治精英的历练并培养他们对政治社会的忠诚；最后，最高行政首脑如果未能得到议会多数的支持，可能通过“
宪法手段”——解散议会，重新大选来解决争端，而不必走进“合法性二元化”的僵局——总统与国会的矛盾死结无法通过民主程序解决。[30]
不过，议会制能否成功运作与政党政治的成熟程度是有密切关系的。“议会制只有在执政党在议会中占了多数或接近多数的情况才能成功地解决行政机构的活力问题。在存在着多党制的地方，在没有一个政党成为多数的地方，我们常常不寒而栗地发现一个虚弱的政府，如今天的以色列和意大利或第四共和国时期的法国。”所以英国两党制的运作绩效就不同于法、意等国的多党制，“在这一制度中，诸党中的一党通常在议会赢得多数议席，并不以联合的形式执政。这种状况在议会制下是不能保证的。”[31]
相比较而言，总统制的优点是运作起来比较切实可行，对于政党状况、选民经验等实施条件没有太高的要求，却能够提供一个稳定而强有力的政府。[32]考虑到中国长期推行君主专制制度，实行集权政治的传统，以及民初政治和民众的思想基础，总统制也是一个较为实际的选择。
但是，民初政治精英们对政体问题的争论，并不是单纯理论上的争持，背后真正的动因还是政治权力和政治利益的争夺。民国采用何种政府组织形式，会直接涉及到各派政治势力的根本利益和权力分配，所以这一争论深刻地反映了民初各派势力围绕政治权力分配所表现出来的不同政治倾向及其相互间的关系。而对这个分歧的解决也直接影响着当时的政治生活走向，与民初的立法活动和政治博弈纠缠在一起，构成了立宪实践不可缺少的一部分。
第3章 责任内阁制在立法过程中的取舍和体现
3．1 从《鄂州约法》到“因人立法”
其实有关政体选择的问题很早就在革命党人的立法活动中体现出来。武昌起义后，独立各省一面派遣代表筹组临时中央政府与参议院，一面在本省内创建军政府、省议会等共和制度。一些共和政治试验中，还仿照英、美
宪法制定与颁行了省约法。最早制定省约法的是湖北省，而宋教仁就是这次立法活动的最主要参与者。1911年10月，宋教仁抵达武昌后，与汤化龙、胡瑞霖等商讨，由宋教仁主笔，起草了《鄂州约法》。约法共六十条，在政体制度设计上明定三权分立的政府结构，都督与议会之间的权力大致平衡。都督总揽政务大权，但在执行权力时，必须由政务委员副署；政务长相当于一个省的内阁总理，行使行政权力。这样设计的目的就是希望使约法赋予政务委员更大的权力来防范都督的专权。鄂州约法是“中国历史上第一个采用三权分立原则，正式规定人民依法享有各项民主自由权利的根本法，是资产阶级民主宪政思想第一次宪法化。”[33]但是从权力分立与制衡原则来分析，省约法中出现了“立法至上”的制度结构雏形，这也对后来民国临时约法产生了重要影响。
