(三) 进行司法救济及法律援助等制度的配套改革
合理有效的诉讼费用救济制度对于保障当事人的诉权和实现社会正义具有重要的作用，许多国家如日本、德国等均在
民事诉讼法中对诉讼费用的司法救济制度作出明确规定。[33]但我国关于司法救助的规则化设计都是由最高法院以司法解释的形式作出，申言之，也即目前我国司法救助的制定主体并非国家立法机关而仅为最高审判机关。就此而言，基于权力分工与权力制衡之基本法理，由最高人民法院制定司法救助规则，一方面显然超越了其应有权限，使司法救助规则的制定主体与司法救助规则的实施主体合二为一，从而为该项制度的合理建构与其功能的充分发挥直接或间接地带来负面影响。[34]与国外司法救助制度设计不同的是，我国人民法院是司法援助的主体，在2005 年4 月5 日
最高人民法院颁发的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》中第
2条规定：“本规定所称司法救助，是指人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事诉讼、行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”即法院必须承担司法救助的成本。在德、日等大陆法系国家，虽然法院也负有“诉讼救助”的义务，但救助的方式仅仅是法院允许确实缺乏资力的当事人暂缓预交审判费用，而不是要求法院减少或者免除当事人的审判费用。暂缓预交的费用在诉讼终结时原则上仍需由当事人承担，除非最终被判定应当支付的一方当事人实在没有资力，才由国库支出。由于这种缓交审判费用的救助方式并不会损害法院本身利益，二者之间也就不存在根本冲突，法院自然也就不会抑制提供援助。[35](P337) 但是我国由于人民法院既是收费主体又是援助主体，两种角色的利益相冲突。减免越多、援助越多，意味者财政回拨款项可能越少。在地方财政对人民法院支持不足的情况下，法院往往严格限制获得救助的对象，甚至拒绝提供援助。可见，在我国现行条件下，由法院来决定是否给予法律救助或援助，给予多大范围的救助，并无多少实际意义。在将民事诉讼收费纳入
民事诉讼法的调整范围时，也应将司法救助制度一并纳入，并从国家整体法律援助制度建构的视野中来设计司法救助规则。我国的法律援助仅指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，由律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助的一项制度，并没有涵括司法救助。2003 年7 月出台的第一部全国性法律援助立法《
法律援助条例》已将法律援助定位为国家责任，同样地，当事人获得司法保护是一项
宪法性权利，因此，保证经济确有困难者也有平等地利用司法救济的机会亦是一种国家的责任，司法救助应是一国法律援助制度组成部分，国家财政应当承担其费用的开支。而法院作为审判机关并没有扶贫济困的专门义务，因此，司法救助所导致的成本耗费由法院自己承担显然是不妥当的。笔者认为，应当在法律援助经费中单列诉讼费用专项援助基金，并在
民事诉讼法中明确规定申请诉讼费用减免或缓交的条件，符合条件的，当事人可以提出申请，由法院依法作出裁定，并由上述基金支付费用。
此外，在完善我国民事诉讼制度和诉讼收费制度的同时，应拓展我国非诉讼纠纷解决方式(ADR) ，共同构建一个合理的多渠道的纠纷解决框架，以从根本上解决我国民众在纠纷解决上成本过高及司法资源入不敷出的现状。在我国法治现代化和社会转型的进程中，由于缺乏法治的经验、传统以及对诉讼的盲目崇拜，社会大众的主流意识出现了一种偏向，即把诉讼视为实现权利的唯一正确途径，把诉讼率的高低作为判断法治现代化的标准，妨碍了人们对纠纷解决方式的理性选择。而在我国的民事司法改革中，由于完全是法院自发和主导进行的，缺乏应有的组织性，其针对的主要是审判制度，并未从整个司法制度及整体纠纷解决机制的层面来考量基本的法律政策，法院在扩张自身权力的过程中往往存在有意或无意排斥其他纠纷解决方式的倾向，也使我国ADR 的发展相对滞后。由于国家不能提供充分的公共资源以支持司法制度的运行与发展，不得不由当事人通过诉讼费用负担审判成本，这不仅加剧了司法资源的匮乏，而且造成法院不得不通过市场化机制维持自身的生存和发展，从而使其沦为一种从纠纷解决中获取利益的市场化服务机构。一旦法院的诉讼案件与其自身利益联结起来，法院腐败的契机和寻租动力就产生了，从而就为司法公信力蒙上了阴影。[36]事实上，ADR与民事诉讼是可以相互促进，互相包容的，它可以为整体纠纷解决搭建一个共同的平台。一方面，ADR可以为社会主体纠纷解决提供更多的选择和更为便捷适宜的渠道，实际上扩大了司法利用的范围；另一方面，ADR 与诉讼的衔接也使法院的功能进一步发生转变，从纠纷解决更多地向规则的发现和确认、利益的平衡乃至决策的方向转变，而一部分纠纷解决的功能将转由ADR 来承担，法院则由此承担起对ADR进行协调和监督的职能。此外，司法ADR 的广泛运用，导致了传统的诉讼文化的某种转变，将使得诉讼的对抗性大大缓和，更多地向和解性转化，平和地解决纠纷的价值更加受到推崇。[37](P8) 我国的司法资源是有限的，成本也是比较高昂的，在完善民事诉讼制度及诉讼收费制度时统筹考虑ADR 的合理布局，应是明智之举。
【注释】
廖永安. 论民事诉讼费用的性质与征收依据. 政法论坛，2003 ， (5) .
骆永家. 诉讼费用(下). 军法专刊，1991 ， (12) .
钟凤玲. 台湾地区民事诉讼收费制度. 比较法研究，1999 ， (3 、4) .
民事诉讼法参考资料(第4 辑第2 册). 北京：法律出版社，1981.
