其次，由最高人民法院自行制定诉讼收费规章的正当性已经面临普遍的质疑，法院系统自身与诉讼收费的直接利益关系使得法院在讼费规则的制定与讼费的收取方面存在着难以避免的趋利动机，只有通过立法的整合，才能使我国诉讼收费制度获得正当性。事实上，我国《
民事诉讼法》在第11 章规定了“诉讼费用”，仅有一个简单的条款，并没有对具体的收费办法作出规定。从国外的立法来看，有如日本除了在《
民事诉讼法》中专章规定“诉讼费用”外，同时还通过专门的法律《关于民事诉讼费用等的法律》来规定诉讼收费，[22](P243) 也有如英国直接在《民事诉讼规则》用6 章的篇幅对诉讼收费加以规定。但我国将诉讼收费的决定权完全交由其最大的受益者法院来行使，在法院的独立与中立的地位尚未建立的情况下，这种权力就会发生变异，法院就可能滥用司法权为自己谋私利，从我国法院不断出台的收费政策及上述在实践中运行所存在的问题来看，它已呈现出审理成本不断向诉讼成本单边转嫁的态势。[11]
民事诉讼法的修改为我国诉讼收费制度的立法完善提供了一个最佳时机，同时，我国法院组织法也准备修订，如果立法机关能够就法院财政体制的理顺与国家和当事人如何合理平衡裁判费用的承担问题一并予以考虑的话，也许是诉讼收费制度改革与完善的理想状态。但即便不涉及法院财政体制的重新安排，通过
民事诉讼法的修改在
民事诉讼法内来规定诉讼费用的收取，也是诉讼收费合法性与正当性回归的理性之路。而且，从立法成本来说，如果对诉讼收费单独立法，不仅立法成本较高，还涉及与民事诉讼制度及程序设计的配套与协调的问题。因此，在
民事诉讼法修改时兼顾诉讼收费制度的完善，应是上策之选。
三、民事诉讼收费制度改革的路径
(一) 如何走出“囚徒困境”
我国诉讼收费制度改革面临两个问题，一是要减轻当事人的诉讼负担，降低诉讼费用；二是要保障法院经费，提高法官待遇，优化法院审判工作条件。第一个目标是法治国家的政府获得其正当性的必然选择；第二个目标是法院及法官群体的现实要求。降低诉讼费用意味着政府要增加财政投入，保障法院经费，提高法官待遇，优化法院审判工作条件最直接的办法当然是增加诉讼费收入。最理想的结果是降低诉讼费用，法院经费的缺口由政府财政支付。然而，作为两类都要谋求自己利益最大化的主体，在众多的财政需求的压力下，政府会选择尽可能少地向法院提供财政支持，同时为了获得其正当性还要降低诉讼费用；法院和法官作为被动接受制度安排的主体，为了实现其自身利益的最大化，最佳选择就是将自身的需求转嫁到当事人身上。因此，即便正式的收费减少了，但非正式的收费却可能潜滋增长。政府与法院之间在围绕审判的资源获取与分配领域的博弈，使得诉讼收费的改革陷入了“囚徒困境”。[23](P73)从理论上说，应由国家统一安排司法预算，这是各国通行的做法，也是不言自明的道理，法院的财政窘境也是众所周知的，但国家为何迟迟未作出相应的回应呢？ 对此，有学者从制度经济学的角度，运用“收益——成本”的比较方法，对其中的原因进行了深刻的剖析，认为代表整体国家的中央决策部门是否下决心把对审判资源的获取与分配的直接支配权限收上来，根本的决定性因素在于对这种制度变动所涉及的收益与成本进行比较。而其重点就在于审判本身在社会中所发挥的作用与功能，对于国家来说是否已经达到了必须将支撑其运转的资源获取与分配置于自身统一支配之下这样的重要程度。就民事经济审判而言，可以在三个层次上考虑其可能发挥的作用和功能：首先是解决具体的纠纷或保护一个个民事主体之权利的功能；其次是促进统一的市场形成并维持市场秩序及其他生活秩序平稳或有序运转的功能；最后则是从民事法的角度为整个社会及政治秩序提供正当性象征符号或正统性基础的功能。如果民事审判的功能仅仅停留在第一个层次的话，则国家就不一定有足够的动机来直接支配审判资源的获取与分配。而从比较法的角度来看，当审判具有第三种功能时差不多总是使国家统一地控制和管理司法预算成为理所当然。[15](P176) 但我国目前的状况却是民事审判在这方面的作用与功能并不明显，这即使不是司法预算地方化得以持续存在的根本原因，也是这种现象的主要原因。
然而，正如前文所分析的，一个连自身的生存都难以保障的法院，怎能有足够的能力为社会提供正当性符号和正统性基础？ 为社会提供正当性符号和正统性基础必须以法官独立为前提，而如果走下审判台之后的法官不得不为生计发愁，甚至担忧失去位置，独立性便不复存在了。因为没有一个法官会只考虑一个案件的公正处理，而不顾及未来之情况。[24](P43)这又是一个悖论。因此，单纯地呼吁政府改变现有的法院财政体制安排，或是要求法院减少诉讼收费，可能都不会有多少实质性的效果，也找不出什么便捷之路。它反映了这样的一个问题，一方面，政府在逃避其应尽的责任；另一方面，法院的司法功能还停留在较低的层次。而在政府与法院围绕着审判资源的获取与分配的博弈过程中，立法部门几乎是无所作为的，其原因乃在于我国财政权的非宪政化。财政权是国家权力的重要组成部分，是国家机关履行其管理公共事务职权的基础，因此，近现代国家都通过
宪法对财政权作出规定并建立相应的财政监督体制。财政权在民主宪政中占有重要地位，规范财政权是近代宪政的重要内容，是人民主权和基本人权原则的体现，规范财政权是民主与法治的保障。由代议机关控制财政权是民主制度稳定的手段之一，如果财政权完全由行政部门控制，那么国家权力的配置将会不利于代议机关行使其职权。[25](P288) 司法权是国家的一项重要权力，在三权分立的国家，它与立法权、行政相互分工与制约，而我国的司法独立并不是按照三权分立的的模式建立的，是在国家权力机关人民代表大会的统一监督下根据国家职能分工原则由法院独立行使审判权，其与立法机关、行政机关不是权力分立的关系，只是国家职能分工的不同。但是，司法权并不隶属于行政权是显而易见的。因此，由行政机关来决定司法财政资源的配置与分配显然缺乏正当性，只有从宪政体制上理顺这种失当的安排，才能从根本上解决在诉讼收费上所存在的问题。
从另一个角度而言，在法院财政体制宪政化的过程中，法院并不是无可作为的，法院乱收费现象的出现，一方面是法院自身生存需要所驱使，另一方面也是法院趋利动机的作用。法院应该有能力通过司法审判为社会提供正当性的象征，并在这一过程中逐步强化自身的独立性，改变自身在国家权力配置中的被动地位，以加快法院财政宪政化的进程。
