例五：北京市海淀区某工商所（甲）以自己名义作出某一行为，此时作为行政相对方的公民（乙）可以向海淀区工商局或海淀区政府申请复议。
在这一情形中，行政复议机关有两个：“设立派出机构的部门”和“该部门的本级地方人民政府”。依据上一级机关复议原则来推断，此时立法者并无把握确定行政主体（即复议被申请人）到底应为“派出机构”还是“设立派出机构的部门”，因为此时派出机构具备了职权和名义两个要素，而有无责任这一要素并不明确。但是，这种制度构建不仅不利于公民权利保护，也不利于行政组织的效率保障。例五中，如果公民（乙）向海淀区政府申请复议，之后他对复议决定不服时将不得不面临一个更加强势的被告，而且这样导致海淀区工商局在行政监督的层级体系中被跨越，其监督权力与责任被虚化。实际上，依据前文所述权责一致的一般解释规则，无疑该派出机构应具有行政主体资格，行政复议机关应确定为“设立派出机构的部门。”
行政复议法的这一规定应当予以相应修改和完善。
（二）有利于提高行政行为的质量
这是我国行政主体内在要素协调规则从行政救济出发对行政行为的引导功能。比如，我国行政主体的内在结构中，对于“法定职权”与具体行为过程中的“实际权限”的冲突持宽容态度。也就是说，对于超越授权种类和幅度范围的行政行为，被授权组织仍然要承担法定的责任。在例三中，工商所（甲）的行为显然构成了无效行为，依据前文所述最大化权利救济的补充适用规则，它也应当为其行为承担相应责任。在这些情形中，行政行为都不能逃避法院的合法性审查，有利于行政机关自始至终按照司法审查的标准来真正贯彻依法行政。
（三）有利于深化行政组织的研究
这是我国行政主体内在结构研究最终目标和根本价值。比如，当前我国行政主体的职权与责任两种要素的确定依据并不完全一致，主要体现在职权可以依据“三定”方案来确定，而责任则不能。这种差异导致权与责的相分离，形成公民权利救济的障碍。依据权责一致规则的要求，就必然要求我国行政机关职权的法定化，促使行政机关的“三定”方案的法制化。另外，之前的行政主体研究关注于行政主体动态的外部变化，主要集中于讨论中央与地方关系、政府的职能转换、机关间的职能配置、行政主体的类型和相应的责任等问题。而行政主体内在结构的研究关注于行政主体静态的内部关系，集中讨论职权、名义与责任的界定与协调的技术与规则，使得我国行政主体不仅有多样统一的“外在形象”，而且有血气通畅的“五脏六腑”，形成内外协调、内通外顺、多样并存却又完整统一的理论建构。
【注释】作者简介：韩春晖，男，法学博士，中国政法大学法学院教师，北京大学软法研究中心研究员。
