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第三，“正税”的税源流失较严重，导致预算内资金增长乏力，迫使各级政府通过非规范之策筹措预算外、体制外资金。我国的名义税率始终远远高于实际税率，各种纳税主体都在通过多种办法规避税收，税收征管机构依法治税水平和努力程度也低于合理标准，因而偷漏税和越权、滥行减免税普遍存在，预算内收入难以随经济发展同步增长。这也使各部门、地方政府倾向于通过收费和自主政策来筹措所需资金来缓解收支矛盾。
第四，政府系统各部门、各权利环节在本位利益驱动下，通过扩张可供他们掌握支配的预算外收入和非预算收入，来寻求其福利最大化。在市场经济大潮冲击下，政府系统及财政供养的事业单位几度出现“创收”高潮，其方式手段五花八门，除创办出来的经济实体要以种种方式对政府部门的权力环节上交部分收入之外（这种情况即使在名义上双方“脱钩”之后，仍普遍存在），也包括巧立名目直接收取各种“费”，以“办公（办案、办事等）需要”为名索要钱物，等等。所有这些政府系统创收而来的收入，一部分归入预算外，另外相当可观的一部分，曾归入“制度外”。在非税收入在部门、单位收支挂钩的情况下，利益驱动尤甚。收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除10%一30%的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多；二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。近年在推行“收支两条线”改革之后，还有不少暗中的“挂钩”关系。这种收支挂钩的收费体制，使收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关，这是收费过多过滥、膨胀不止、企业和居民不堪重负的重要动因。
第五，在我国经济转轨变型时期市场、技术和体制诸条件发生较大变化的情况下，必然发生某些公共产品向“半公共产品”乃至私人产品的转变，使公共产品边界模糊漂移，进而公共服务与商业性服务边界相应模糊漂移，不同性质的收费鱼龙混杂，于是原本就具有扩张非规范收入动机的政府部门及权力环节，更借势巧立名目增加收费，扩张这类收入。
第六，根据现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省级两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门；征收标准以物价部门为主会同财政部门；涉及到农民利益的重点收费项目需报经国务院或省、自治区、直辖市人民政府同意；政府基金则由财政部门会同有关部门管理。在一些相关文件中还赋予了地方政府审批附加费、建设费的职权。这种相互交叉、多头控制的运行机制，在现实经济生活中执行起来漏洞很多：一是把收费项目和标准管理分开，收费管理和政府性基金分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；二是行政性收费和事业性收费按同一原则进行调控，不利于区别对待加以合理化；三是管理收费的不同部门，由于所处地位不同，认识和处理问题的出发点存在差异，加之法律约束乏力，导致一些在中央得不到审批的收费项目就分散到地方审批，在一个部门得不到批准就转移到另一个部门审批，以某种名目得不到批准就换个名目审批，因而成为导致非税收入无序扩张的一种体制性因素。
第七，政出多门竞相收费的机制，与行政体制改革的长期滞后有关。政府行使职能上“缺位”与“越位”并存，政府与市场得分工界定模糊不清，各级政府的事权划而不清，界而不定，政府部门之间职责交叉严重。因而在体制转轨和政府职能转换的过程中，每次体制变革都容易衍生出一些靠收费“吃饭”的部门，行政机构陷入精简--膨胀--再精简--再膨胀的恶性循环之中。预算内财力无法满足政府规模庞大的日益增长的开支需要，于是非规范的非税收入就成了支撑政府运转的一种选择。
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