行政垄断的非垄断性一面，有着特殊的成因。首先，行政垄断主要是由体制决定，与市场因素无关。 [3](P224)计划经济时期，政府机构被赋予强大的经济职能，控制了全部生产要素以及整个生产过程，市场作用完全被排除。长期的计划传统留下的不仅仅是落后的经济结果，还有对当今社会的诸多不良影响。尽管我国建立市场经济体制已有十多年历史，但由于传统体制的惯性，使得政府职能迟迟难以转变，许多行政机构仍然习惯借用传统体制的余威强行进入市场。所以，行政垄断实际是以计划思维模式继续统治市场的表现，是计划经济体制的残留形式。与其将行政垄断归为垄断问题，毋宁归为体制问题。这是行政垄断和市场垄断存在的根本区别，也是思考如何规制行政垄断的出发点。其次，错误的利益动机是行政垄断产生的主观原因。现代市场经济允许政府适当介入市场进行干预，但政府干预应当是保障市场机制发挥作用，追求全社会而不是本地区、本部门或少数企业的利益，更不是为了谋求自身福利。发达国家之所以不存在行政垄断，就在于法律对政府的恰当定位，即政府应当代表全社会而不是个别地区或个别部门的利益。 [4]但是，我国有些行政机构为了实现本地区、本部门或者个别企业利益的最大化，置社会整体利益于不顾，极力阻挠正常的竞争。这种错误的利益观决定了其错误的立场，从而将自身沦为个别企业或局部利益的代言人和维护者。再次，对政府和企业关系的错误认识是导致行政垄断的认识原因。市场经济是以企业为主体的经济，企业应当在产权明晰的基础上独立经营。政府居于整个市场之上，以维护市场秩序和宏观调控为己任，为企业创造一个良好的内外环境。对企业之间的正当竞争，政府不应随意干预，更不得为了少数企业的利益而参与竞争。行政垄断之所以屡禁不止，一个重要原因就是个别政府机构仍然按照计划经济体制下的思维模式处理政府和企业的关系，以“保姆式”的态度对待本地、本部门或与之关系密切的企业，以这些企业的利益为行动宗旨。最后，政府和市场关系的错位，是造成行政垄断的根本原因。在市场经济体制下，政府居于何种地位，关系到市场经济体制能否真正建立和能否正常运行的问题。经济发展首先必须依靠市场机制发挥作用，然后才是政府对市场经济的适度干预。 [5](P212)政府不应为了自身、本地或本部门等少数群体的利益而介入市场，更不得阻碍和限制合法竞争。而行政垄断实质上是政府对市场的非适当介入，是对市场竞争秩序的破坏。从这个意义上讲，规制行政垄断
实则是规制政府与市场关系，传统
反垄断法显然难以胜任。
由此可见，行政垄断并非市场经济的必然产物，而是传统计划经济旧体制的残留形式，是传统国家观念的反映，是政府将自己的公共者身份地位降格为少数利益代表者身份的产物，也是市民社会和政治国家分野初期国家权力继续超越社会的表现。与其说行政垄断是一种垄断，毋宁说是一个复杂的体制问题、思想观念问题和政府价值选择问题。它形似垄断，而非垄断。是政府原因，而非市场原因。是体制问题，而非一般问题。是政治问题，而非经济问题。从本质上讲，它和市场垄断没有必然的联系和共同的经济基础。所以，如果以反经济垄断的思路规制行政垄断，必然导致失败。我国未来
反垄断法的基本功能仍应是政府为维护自由公平的竞争秩序，保护消费者和经营者合法权益的武器，但行政垄断的成因决定了反行政垄断实际上是在反对落后的政府体制，反对政府的封建思想和错误行为。我们姑且可以将行政垄断和经济垄断相提并论，但绝不可按照传统反垄断立法的思路探寻根治的良方。
