首先，行政法律关系与民事法律关系是否可以区分。对这个问题，需要根据公、私法的区分原理并结合具体立法意图去理解。如果行政行为和民事争议问题的构成要件不同，两者不具有真正的关联，就不存在行政决定和司法裁判统一性的要求，行政行为的相关证据可以当作一般证据进行审查。例如，行政机关施加处罚仅仅代表行政法上的违法，并不必然等于在民事关系上违约或者侵权。由于民事侵权责任和行政违法责任构成要件不同，法院审理民事侵权案件时就可以不考虑行政机关从行政违法角度作出的认定。又如，行政机关给与的许可仅仅代表行政法上的认可，并不必然等于民事行为合法。城建部门在颁发建设许可证时没有考虑区分所有权人或者相邻者的利益，该建设许可证对法院审理区分所有权人纠纷或者相邻纠纷案件不应具有拘束力。这种区分在当前中国具有特殊重要的意义。它有助于抵制行政国家的无限扩张，而竭力维护市民社会的私法自治。
其次，在行政行为与民事争议所涉及的问题构成要件相同的情况下，应当考虑行政行为的性质、过程，以及行政决定出现错误的可能。
专利法规定对专利有效性的异议首先由行政机关处理，而对专利权归属的争议由法院处理，就体现了这一思路。如果行政机关仅仅做形式审查，不涉及实质问题，那么法院就没有必要受其拘束。相反，如果行政机关对相关问题进行了实质性审查，法院就应当予以加倍重视。如果问题涉及行政裁量，尤其是涉及相当的技术性、政策性，法院应当较多地尊重行政机关的意见，宜于把问题留给行政机关去解决。在行政行为过程中，如果按法律规定的程序，行政机关作出行政决定之前，不考虑相关的民事法律关系，或者不给民事关系的他方提供发表意见的机会，法院在审理民事案件时也没有必要受行政行为的拘束；相反，如果行政机关依照法定程序考虑了各方当事人的利益、给第三人提供了发表意见的机会，法院就应当予以尊重。即使在上述情形下，对于明显的错误，法院也没有必要自受其缚。例如，在前述的房屋所有权争议中，由于行政机关对房屋所有权登记仅仅进行形式审查 [83]，没有、实际上也很难听取第三人意见，法院就应当进行更主动的审查。
第三，应当考虑对行政机关错误行为的救济可能。如果不存在其它救济途径，法院出于保护当事人权利、维护公正的现实考虑，应当对该行政行为进行附带地审查。例如，对于交警部门作出的道路交通事故责任认定，由于当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定提起诉讼的，法院不予受理 [84]，行政救济途径已被堵死，法院在交通事故损害赔偿等民事诉讼中更不应该放弃对该事故责任认定的审查。如果法律提供了其他救济途径，当事人不选择，法院可以直接根据行政机关的决定作出判决。例如，在专利侵权案件中，被告对原告的专利权有效性持有异议的，法律规定了当事人的异议途径；在此情况下，如果当事人没有及时行使该权利，法院以专利行政机关的决定为根据作出判决，就不应受到指责。如果对行政行为的异议已经穷尽救济途径，例如该行政行为已经受过司法审查并获得认可，民事审判必须以之为据。
与法院在民事案件中自主审判相关的一个问题是民事判决的效力。通常情况下，民事判决的效力只及于本案当事人，它不会产生改变或者废止行政行为的效果。但在特定情形中（例如婚姻登记、抵押登记），如果行政行为仅仅经过行政机关形式审查，而法院在民事诉讼中对行政行为相关的问题进行了实质审查，民事判决在效力上应当优先于行政行为，并可以改变行政行为的存续。民事诉讼当事人可以凭民事判决向行政机关申请变更行政行为，行政机关应当予以变更。这一点需要司法和行政两个系统协调，最好由立法作出明确规定。
（二）在特定情况下，法院可以中止诉讼，等待行政争议最终解决，然后据此作出判决。
根据民事诉讼过程中行政争议所处的状态来看，法院中止诉讼的情形可以分两种情况来讨论：行政争议已经提起行政复议或者行政诉讼，行政争议尚未提起行政复议和行政诉讼。
如果行政争议已经提起行政复议或者行政诉讼，法院原则上应当根据当事人申请或者依据职权中止民事诉讼，等待行政争议最终解决。这样做主要是为了避免裁判结果的冲突，保持法律决定的一致性。这也是台湾地区的经验。但是，有下列情形之一的，法院可以不中止诉讼：第一，行政行为与正在审理的民事案件在相关问题上构成要件不同，因此不构成民事诉讼的先决问题；第二，一方当事人提起行政复议或者行政诉讼将过分拖延民事诉讼，中止民事诉讼对另一方当事人明显不公的。例如，在我们曾经讨论过的发明专利侵权诉讼中，被告对发明专利权的有效性提出争议的。
如果行政争议尚未提起行政复议或者行政诉讼，民事诉讼原则上不应中止。但在同时符合下述四个条件的情况下，法院也可以根据当事人的申请中止民事诉讼：第一，行政行为与正在审理的民事案件在相关问题上构成要件相同，两者不可分。例如，行政登记对法律事实、法律关系（例如婚姻登记）、法律权利（例如产权登记）的认定与民事争议属于同一个问题。第二，行政行为的效力存有争议，并且在法律上可以争议。如果当事人不提异议，或者行政行为效力已经终审确定，就不必中止诉讼。第三，该问题涉及很强的技术性或者政策性，其合法性不明确，因而不宜由法院直接作出裁判。相反，如果该行政行为是否合法显而易见，法院就没有必要受其拘束。第四，当事人能够并愿意提起行政复议或者行政诉讼。如果当事人拒不提起行政复议或者行政诉讼，或者由于法律上的原因（例如行政复议和行政诉讼的时效已经超过），无法再提起行政复议或者行政诉讼，审理民事案件的法院仍应独立进行审查。
一般来说，法院裁定中止民事诉讼，应当在行政复议或者行政诉讼立案以后。依据现有法律，行政复议或者行政诉讼只能由当事人提起。但关于这一点，我们不妨借鉴法国的做法，通过立法创建“案件移送制度”，即审理民事案件的法院在认为必要时，可以把民事案件涉及的行政争议主动提请有管辖权的法院，由该院的行政庭审理并作出裁判。这一设想事关一类新的诉讼类型，是否必要和妥当，可以专门讨论。
法院裁定中止民事诉讼后，应当等待行政争议获得最终解决才恢复诉讼。所谓最终解决，包括：案件经过行政复议，当事人期满没有提起诉讼的，或者行政复议决定撤销行政行为而行政复议不涉及第三人的；案件经过行政诉讼，判决发生法律效力的。在案件没有获得最终解决前（例如一审结束，正在等待二审），民事法院不宜恢复诉讼。前述焦作房产案件就是一个反面例子。该案中，民事庭在一审行政判决（撤销房屋产权登记）作出后、二审判决作出前，就径行下判，导致诉讼程序复杂化。
（三）行政附带民事诉讼原则上只适用于对行政裁决提起诉讼的案件。
依照目前的法律，行政裁决主要发生在两类案件中：一是根据《
土地管理法》、《
矿产资源法》、《
草原法》等法律，行政机关对土地、矿产等自然资源的所有权或者使用权归属争议进行的裁决；二是根据《
土地管理法实施条例》、《
城市房屋拆迁管理条例》规定，对土地征收补偿和房屋拆迁补偿安置纠纷的裁决。 [85] 当事人对行政裁决不服提起诉讼，应当选择民事诉讼还是行政诉讼，学术界存有争议，最高法院的态度也几经摇摆。目前已经比较明确了，对行政裁决不服的，应以行政裁决为对象提起行政诉讼。 [86] 而最高法院司法解释关于在行政诉讼中可以一并请求对相关的民事争议作出裁判的规定 [87]，也消弭了原先“讼了事未了”的尴尬。
至于本文讨论的问题为什么不广泛采用行政附带民事诉讼，不是因为现有法律没有明确规定，而主要是由于前面讨论过的这种制度本身的缺点。第一，它在诉讼效率的改进上效果是有限的。第二，民事诉讼和行政诉讼在程序上不易衔接。第三，广泛采用可能冲击民事庭和行政庭管辖范围的分工。
四 结论
法律生活的复杂性似乎永远超出人们的想像，并不断地向现行的法律制度和我们的智识提出挑战。法院在民事诉讼中应当如何对待相关的行政行为，就是一个例子。两大法系由于制度背景的不同的，在解决此类问题上存在不同的原则，但面对着相同的价值冲突，实际处理方法并非水火不容。它们对司法的公正性、纠纷解决的效率和司法与行政的统一性的追求，值得我们借鉴。在中国的法律实践中，出现了多样化的解决方案，开始形成自己的路径，更值得我们重视。本文的基本思路是：认识中国自身的独特制度背景，综合权衡多种法律价值，并在总结现有实践的基础上，试图提炼出合理的解决办法。
本文主张，原则上，法院在民事诉讼程序中对当事人争议的问题有权独立进行审查。民事诉讼涉及相关行政行为的效力，法院可以把行政行为作为初步证据，予以不同强度的审查。除非法律另有规定，民事判决的效力不改变行政行为的存续。为了避免法律判断的冲突，法院可以中止民事诉讼程序，等待行政争议终结再恢复诉讼。前述行政复议或者行政诉讼已经开始的，法院应当中止民事案件的审理，除非中止民事案件的审理对一方当事人明显不公。行政附带民事诉讼原则上只适用于对行政裁决不服提起诉讼的案件。这些主张尚有待实践的检验和修正，同时也呼吁相关法律规则的完善。例如，哪些情况下法院应当中止民事诉讼，需要在更多、更深入的个案研究基础上做进一步的总结。是否建立移送审查制度、如何协调民事判决与行政行为，也是两个值得考虑的课题。
司法审判的自主性是本文倡导的一个基本观念。这一观念在原理上适用于法院的各类审判。在本文的语境中，它要求法院在民事审判中按照自己的审查，对案件涉及的事实和法律问题（包括相关行政行为所认定的问题）直接作出认定，而不必求助于其它机关；法院中止民事案件的审理，等待行政争议最终解决，应当是例外情形。强调司法审判的自主性，在当前中国的特殊背景中，有助于抵制行政国家的无限扩张，维护市民社会的私法自治。当然，法院在获得民事审判自主性的同时，也应当切实承担起审判义务。不管是一味听从行政决定还是任意把争议转移到行政诉讼程序，我们反对法院为推脱责任而放弃审查。
行政行为效力理论提供了一种讨论问题的视角，但它本身并不能提供解决问题的办法。法院在民事审判中不能无视行政行为的存在，不能完全否定行政行为的拘束力，不能总是抛开行政行为而直接对相关的争议作出裁判。但这种拘束力不是绝对的、单一的、“自我确认”的，而是相对的、多样的、情境性的。我们不应把某个行政行为效力理论作为讨论此类问题的前提，更不应以一种未经检验、甚至似是而非的理论来阉割丰富多彩的法律实践。当既有的理论与实践不符的时候，我们宁可怀疑理论需要修正而不是固执地认为实践需要纠正。
