（五）即使当事人对民事案件中涉及的行政行为的效力提出异议，法院不中止对民事案件的审理，民事审判庭在审理民事案件中完全独立地对案件有关的事实和法律进行判断，不受行政行为的拘束；如果行政行为的内容与法院民事裁判的内容相抵触，行政行为自然失效。 [77]
这种方案的基本理由可以归纳为三个方面：一是民事审判需要效率，二是民事审判权的完整性，三是对行政行为效力认定的一致性。还有学者主张，在涉及房屋产权纠纷时也可以采取这种做法，只是理由稍微有些不同：房产登记不是权利赋予，而只是一种权利推定；这种推定可能与房屋的实际所有权状况不符，是可以推翻的。在当事人之间发生房屋权属争议时，由于房管局没有对争议予以裁决并决定维持或者变更的法定职权，当事人不能提起行政诉讼而只能提起民事诉讼以请求法院确认所有权归属。 [78]
如果按照现有的行政法理论，即行政行为具有“公定力”，行政行为效力争议必须通过行政渠道解决，这种方案也许无法被人接受。但它恰恰在现实中是存在的。一个例子是，《
最高人民法院关于审理专利纠纷案件若干问题的解答》（1992年）规定：“人民法院对专利权属纠纷案件经过审理，判决变更专利权属的，应当将判决书副本抄送中国专利局；当事人凭人民法院的生效判决书，向中国专利局申请变更著录项目。” [79] 该规定表明，在专利局授予专利权后，第三人对专利权归属提出异议的，只需向法院提起民事诉讼，法院径直作出认定而不必经过行政诉讼。
这种方案不存在前面讲的第四种方案可能出现的行政行为与民事司法裁判相冲突的尴尬。但是，法院在行政机关可能没有参与的情况下，就对行政行为进行审理并实际上作出裁判，是否会损害公共利益或者第三人利益？是否会冲击行政管理秩序？甚至，是否会摧毁行政行为的公定力理论？还有，这种方案需要行政机关对司法判决的高度尊重。一旦行政机关对司法判决表示异议，那么相关行政行为不会“自然失效”，行政争议可能又要烽烟再起了。在法律没有明确规定的情况下，这种方案存在实践上的困难。
民事诉讼中解决附属行政行为效力问题的方案：
综上所述，在本文讨论范围内，解决方案多达5种。从民事诉讼程序的角度，第一、四、五种方案法院都不中止民事案件的审理；第二、三种方案法院中止或者终结民事案件的审理，等待行政争议解决或者与行政争议合并审理。让我们印象尤其深刻的是，在涉及专利的案件中法院根据不同情形分别采取了3种解决方法：首先，当事人仅仅对专利权归属产生争议，对专利权的有效性没有争议的，由当事人向法院提起民事诉讼，法院直接作出判决；也就是，专利登记对民事诉讼没有拘束力，相反，民事判决对行政机关具有拘束力。第二和第三种方法，在专利侵权案件中，被告对专利权的有效性提出异议的，则分别情况决定是否中止诉讼；不中止诉讼的，法院将以专利登记为根据判决。
前面的讨论还提醒我们此类问题的复杂性。任何简单的区分都可能是以偏概全的。例如，有的学者从民事争议和行政争议的关系入手进行类型化，主张根据主要争议的不同分别适用不同的程序，即“主诉讼吸收关联诉讼”。 [80] 这种观点存在理论和实践的障碍。在理论上，哪一个争议是“主要争议”没有明晰的认定标准，导致其难以操作。在实践上，它忽视了可能解决方案的多样性，也没有考虑诉讼的时机问题对程序可能的影响。又如，方世荣教授和羊琴的文章主要从行政行为的效力入手，主张区分无效行政行为和非无效的行政行为、行政机关的形式审查和实质审查，分别适用径行审查或者中止诉讼的解决办法。 [81] 这种观点有一定启发性，但同样忽略了解决方案的多样性。
这些解决方案可能各有道理，都能解决部分情形，但显然，没有一种能够单独完满地解决此类问题。需要探讨的是：各种解决方案的选择标准是什么？其适用范围又是什么？或者，有没有可能找到一个一般性的原则？
四 探寻解决之道
在讨论域外经验和中国实践之后，我们现在该考虑此类问题的系统解决办法了。
在讨论可能的解决办法之前，我们有必要重申该问题的中国情境。某种意义上，我们是在“设计”更为合理的制度。为此目的，我们可以不拘泥于现有的某些具体制度而谋求制度的创新。但是，制度“设计”毕竟不像在一张白纸上画画那样任意，而受到既有制度的限定。这些基本法律制度构成讨论问题的基本前提。中国大陆相关的基本法律制度主要有两项：首先，行政权与司法权区分，并分别由不同机关行使。我国虽然不以“三权分立”为立宪原则，但是司法权和行政权仍有职能、程序以及人员素质特点的分工和区别。一方面，法院对于行政机关职权范围内的决定应当给以一定的尊重，原则上不能僭越或者代替行政机关行使职权；另一方面，行政权与司法权的区分并不是最终目的，如何公正、有效地解决纠纷是更重要的考虑。其次，我国在法院系统内部实行审判职能的分工。这一点不同于前面讨论的任何一个国家和地区的司法制度。我国《
行政诉讼法》第
3条第2款规定：“人民法院设立行政审判庭，审理行政案件。”由于这种职能分工，原则上其它审判庭不能审理行政案件，即对于民事案件的审理由民事审判庭主管，对行政案件的审理由行政审判庭主管。 [82] 但行政庭和民事庭的职能分工毕竟是同一法院系统（乃至同一法院）之内的分工，不必非得像大陆法国家一样壁垒森严。这些都预示中国的解决办法可能与域外经验不完全相同。
我们也有必要全面地考虑所讨论问题关涉的多种法律价值。通过归纳前述各种方案的利弊，我们发现影响程序方案选择的法律价值主要有以下几种。第一，个案判决的公正性。它要求法院（民事庭或者行政庭）在全面审查案件相关事实和法律的基础上，作出公正的判决。第二，纠纷解决的效率。它要求法院在合理的时间内对纠纷作出裁判，避免过分迟延。同时，它也要求限制当事人就同一个问题反复争论或者重复诉讼。如果法院完全不能审查行政行为，而必须通过复议、诉讼等行政救济寻求行政争议的解决，一般来说其结果将损害效率。第三，行政行为与司法行为的统一性。它要求法院在民事审判过程中注意与行政决定保持一致。两者都是代表国家行使权力，需要互相尊让。尤其是某些在事理上不容许存在两个相互冲突的决定（例如一物二主），行政行为与司法行为的统一性是必须的。第四，法律关系的安定性。司法判决或者行政决定作出后，应当尽可能保持安定，不能被轻易推翻。这些价值可能是互相冲突的，没有一个价值处于绝对的优先地位。作为“善和公正的艺术”（罗马法学家凯尔苏斯语），法律就穿行在各种冲突的法律价值之间。一个具体案件解决方案的选择，往往是各种价值目标综合平衡的结果。这一点也决定了我们将没有绝对正确的选择，只有比较适宜的选择。
我将尝试提出的解决方案，不是建立在理论的推衍上，而是对前面提到的域外经验的借鉴和对中国实践的总结。从域外经验来看，英美国家过于强调司法审判的自主性，在行政权强大而司法权相对弱小的中国，似乎难以被接受；而法国和我国台湾地区过于强调行政行为的拘束力，也不符合中国大陆的既有实践。取法乎中，也许正是我们的出路。从中国的实践来看，尽管相关立法和司法解释还远未完备，但现有的规定已经为我们提供了越来越清晰的规则之网。在这张规则之网上，审理民事案件的法院对相关问题进行独立判断显然已经成为最通行的做法，“先行后民”被时时运用，民事判决拘束行政行为仅为个别情形，而行政附带民事诉讼基本还是纸上谈兵。
由于具体情形过于纷繁芜杂，本文不可能为每一种具体行政行为在每一个具体情形下的效力提供一张清单式的结论，而只能努力提供一个开放性的思路。我的设想包括下面几条。首先，原则上，法院在民事诉讼中对案件涉及的事实和法律问题可以独立审查，直接作出认定；行政行为及其所认定的事实在民事诉讼中可以作为初步证据，法院通常有审查的权力和义务。其次，作为例外，法院在特定情况下可以中止民事案件的审理，等待行政争议最终解决，然后据此作出判决。而学者广泛讨论的行政附带民事诉讼，原则上只适用于对行政裁决不服提起诉讼的案件。各种方案的具体适用，当然还需要放在实践中不断检验，不断修正。
（一）原则上，法院在民事诉讼中对案件涉及的事实和法律问题可以独立审查，直接作出认定。行政行为可以作为初步证据，法院原则上有审查的权力和义务。
这一观点可能让行政机关感到不满，也可能让行政行为公定力理论的支持者不满。但这种做法不是没有理由的。首先，司法审判的自主性应当得到尊重。法院在原则上对民事争议拥有独立和完整的审判权，这大体上符合民事审判公正和效率的需求。而且事实上，法院实际上多半就是这么解决的，最高法院的多个司法解释也支持这种做法。作为民事诉讼程序的支配者，法官通常情况下自然倾向于自己解决。大陆法系国家和地区的实践似乎也证明这种倾向。法律制度的设计不能不考虑法律行动者的偏好，否则，一个人为设计的制度很难成功。第二，这种做法并不必然与行政权产生冲突。除非法律另有规定，法院对行政行为的审查和认定，其效力只及于本案。这一点下面还会论及。
行政决定本身以及行政过程中认定的事实，应当可以在民事诉讼过程中作为证据使用。也就是说，民事过程不排除这些证据。英国法院在一些案件中禁止采纳行政过程的证据，并不为我们所取。接下来要解决的民事审判过程中如何审查行政行为。在理论上，法院对待这些证据的态度可以分为三种：一是法院仅仅把行政过程中的证据当作一般证据对待，结合其它证据进行认定；二是，法院把这些证据当作优势证据，除非对方提供有力的相反证据足以推翻其认定，就予以采纳；三是直接把它们当作定案证据。究竟采取哪一种审查方式，可以考虑以下三个因素：
