行政行为对民事审判的拘束力
何海波
【摘要】法院在民事诉讼中应当如何对待相关联的行政行为，涉及司法审判的自主性和行政行为的拘束力。两大法系解决此类问题的制度背景和基本思路不同，但面对相同的价值冲突，实际处理方法有相通之处。在中国的法律实践中，出现了多样化的解决方案，开始形成自己的路径。文章借鉴域外经验并总结中国实践，提出解决中国问题的思路。文章倡导尊重司法审判的自主性，并指出行政行为对民事审判的拘束力是相对的、多样的、情境性的。
【关键词】司法审判的自主性；行政行为的拘束力；诉讼先决问题
【全文】
民事审判中遇到一个相关联的行政行为，当事人对该行政行为的合法性有争议，法院是否应当中止诉讼，让当事人先通过行政争议渠道解决？或者说，行政行为对民事审判有什么样的拘束力？这是一个长期困扰审判实践的问题，也是花费众多学者大量笔墨的问题。随着法律实践的发展，相关的规则已经日渐丰富。现在，我们可以对这个问题做一个系统的讨论了。
本文将首先界定讨论的范围、明确论题的性质，然后分别考察域外的经验和中国的实践，在此基础上尝试提出几条基本的解决思路。文章的讨论也希望有助于树立司法审判自主性观念，并深化对行政行为拘束力的理解。
一 问题的提出
（一）引子
我们还是从一个真实的案例开始：
甲向河南省焦作市某法院提起民事诉讼，称乙非法占用了自己的房屋，要求乙迁出。甲出示了房管局颁发的房屋产权证书。乙以争议房屋不属甲所有为由进行抗辩，并对甲的房产证的效力提出异议。就在民事诉讼过程中，乙对房管局提起行政诉讼，请求法院撤销房管局颁发给甲的房产证。法院受理了乙的诉讼。于是，一起纠纷，两种诉讼，三级法院，十年官司，先后十八份裁判文书，可谓“超级马拉松诉讼”。该案吸引了多家媒体的关注和众多学者的讨论，相关材料足足汇编成一本书。 [1]
尽管夹杂了很多原因，该案麻烦主要来自于诉讼程序：在民事侵权案件的审理过程中出现了一个附属的争议问题，即房屋所有权的归属，这一问题构成了解决此案的先决问题；而行政机关（房管局）先前已经有具体行政行为（颁发房产证）对这争议问题作出认定。法院的诉讼程序应当如何对待行政机关的认定？
（二）类似的问题
我不打算局限于这个案例。 如果把视野放得更宽广，我们将发现，法院大量的民事审判都可能跟具体行政行为产生关联。要完全概括两者产生关联的情形似乎不可能，但可以举出其荦荦大端。从行政行为类型的角度，不妨分为以下几种情形：
1、有关法律事实和法人资格的登记。例如，民事案件当事人的年龄可能影响其民事行为能力时，一方以身份证、户口簿为据证明其年龄，另一方有异议。再如，在债务案件中，原告主张被告设立的公司不具有法人资格，要求被告对其设立的“有限公司”的债务承担无限责任，被告认为该“有限公司”经工商部门登记，法人资格不容置疑。又如，在公共工程承包合同纠纷中，施工单位根据合同起诉建设单位要求支付工程款；建设单位根据审计部门的审计结论，主张施工单位存在“高估冒算”。该审计结论对民事审判是否具有拘束力？ [2] 业主认为房地产开发商对房屋公摊面积计算有误，开发商以该计算方案经过房屋管理部门批准为由进行抗辩。法院必须认定经过批准的计算方案吗？ [3]
2、民事关系、民事权利和法律责任的确认。例如，甲诉乙侵犯其专利权、商标权或者驰名商标的权益，乙对甲的专利权、商标权或者驰名商标提出异议；这时，法院必须接受专利、商标、工商部门的认定吗？ [4] 又如，甲死亡后（没有留下遗嘱），婆媳之间发生财产继承纠纷，在法院审理过程中，婆婆主张媳妇与甲的婚姻关系不成立，并向法院提起行政诉讼，要求撤销甲与乙的结婚登记。民事诉讼应当中止吗？ [5] 前述的房屋争议也属此类；工业、交通、医疗事故责任，产品责任等法律责任的认定，也是如此。
3、行政许可，如建筑施工许可、特种行业营业许可。例如：甲诉乙所建房屋影响其通风、采光，侵害相邻权，乙以事先获得城建部门建房许可为由进行抗辩。 [6]
4、行政处罚，特别是在合同纠纷或者侵权纠纷中，行政机关认定其中一方或者双方的行为违反法律，并进行了处罚，该处罚决定拘束民事诉讼吗？例如，工商局认定甲冒用他人企业名称并予以行政处罚，然后乙以甲的行为构成不正当竞争而提起民事诉讼。又如，甲公司起诉要求乙公司承担违约责任；在法院审理过程中，某海关认定甲、乙串通走私并没收合同标的物，乙起诉海关。 [7]
5、行政征收、没收以及查封、扣押、冻结等行政强制措施对于合同履行造成的风险。例如：乙起诉要求甲返还其向乙借用的某物，甲称该物被行政机关非法没收，并称已对该行政机关提起行政诉讼，请求法院中止审理，等待行政案件结案后再判决。
此外，行政裁决作为一类特殊的行政行为，相关争议应当通过民事诉讼还是行政诉讼解决，也存在较多的争议。与前面列举的现象不同的是，对行政裁决的异议多数发生在行政裁决作出以后救济途径的选择，而不是民事诉讼过程中涉及行政行为效力的争议。 [8] 但如果对行政裁决不服走民事诉讼途径，那么在民事诉讼过程中也有一个如何对待行政裁决的问题。
查阅中国期刊网上的“核心期刊”，最近10年中讨论此类问题的文章至少超过30篇。文章数量显示了该问题的重要，同时也暗示该问题的复杂。不但讨论者对该问题的解决方案严重分歧，就是对该问题的性质也存在不同的理解或者表述。而司法实践中的茫然和混乱，更说明这一问题值得进一步的讨论。
（三）问题的性质
在进入下一步讨论之前，有必要梳理一下对该问题性质的理解。多位学者把它看成民事诉讼与行政诉讼的关系问题，而且往往使用民事诉讼与行政诉讼的“重合”、“交叉”、“交织”、“关联”、“竞合”的表述。 [9] 有的学者从具体操作的角度讨论“行政附带民事诉讼” [10]，或者两种诉讼的合并审理 [11]。也有多位学者把它看成一个民事诉讼的附属问题 [12]，其中有的认为是民事诉讼涉及的“证据问题” [13]，有的则归纳为民事诉讼的“先决问题” [14]。也有学者意识到这里边存在行政行为的效力问题 [15]，但从这个角度理解的似乎并不多。横看成岭侧成峰，理解角度的不同是自然的，而语言表述的差异更应当得到理解。但这似乎也说明，学界对这个问题还没有完整和统一的认识。
我认为，本文的问题可以从程序和实体两个方面来认识。
从程序的角度而言，在民事诉讼过程中遇到一个相关的行政争议，应当采取什么途径予以解决。这里边可能涉及到两种诉讼的关系。但由于行政诉讼不是必然途径，把问题概括为诉讼的“交叉”或者“附带”都有以偏概全之嫌。把行政争议看作民事诉讼的一个附属问题或者先决问题，比较确切。我国《
民事诉讼法》第
136条规定，“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，应当中止诉讼。争论的问题就在于民事案件的审理是否必须以行政争议的最终决定为依据。
从实体角度而言，则是在民事诉讼中如何对待司法审判的自主性和行政行为效力的问题。如果根据司法审判的自主性原理，法院在民事审判中应当有权按照自己的审理，独立对争议案件作出裁判，无需假手他人，更不应受行政机关的拘束。但如果根据一些学者的理解，行政行为具有公定力，一经作出就应当承认其效力；行政争议必须通过行政复议或者行政诉讼解决，审理民事案件的法官不能直接对之作出裁判，那么只有中止民事诉讼，或者直接以行政行为为根据下判了。司法审判的自主性问题，国内学者还鲜有论述。而行政行为的公定力是行政法学上的一个重要概念，也是一个聚讼纷纭的话题。 [16] 本文提出这两个问题，只是提醒我们在讨论中加以注意，以获得理论上的融贯，而不是把它作为讨论问题的出发点。 [17]
综上所述，诉讼程序和行政行为效力两个方面是交织在一起的。本文的研究，希望不但有助于为此类纠纷的解决探索一个合理的程序机制，也有助于深化司法审判自主性和行政行为拘束力的理论。
（四）未予讨论的问题
需要说明的是，本文所称的“行政行为”，都是在具体行政行为的含义上使用，并且是具体行政行为已经作出的情况下而言。民事审判中涉及的抽象行政行为的效力问题，适用一般的法律解释和审查规则。具体行政行为尚未作出，民事审判如何避免侵犯行政机关的管辖权 [18]，是另外一个问题，本文只在比较研究美国法时予以提及。出于研究的便利，本文的研究范围不涉及行政行为对刑事审判的拘束力，也不包括一个行政行为对后来行政行为的拘束力。这两个问题与本文讨论的主题比较接近，但可以分别作为论题予以讨论。此外，行政赔偿诉讼在中国的法律制度中被认为是一种特殊的行政诉讼，法律对其程序有明确的规定，实践中也不会引起争议，本文也不予讨论。
二 域外经验
作为一个法治后进的国家，碰到疑难问题时，了解和借鉴域外经验总是有益的。同时我也意识到，外国经验不能直接搬用于中国，所以，我们需要注意不同的制度背景和可能相同的价值选择。由于资料的局限，我不得不把探索的对象限定在法国、我国台湾和美国、英国。它们分别是行政法不同法律传统的代表。
（一）大陆法国家和地区的做法
在大陆法国家中，行政纠纷和民事纠纷的解决分别由不同法院行使。在法理上，则普遍强调行政行为的效力问题。德国早期行政法学者奥托•迈耶（Otto Mayer）认为行政行为系行政机关基于国家之权威作成，因而其效力是“自我确认”的。 [19] 之后的行政法学者虽然不再坚持自我确认说，但仍然重视行政行为的效力的法律价值。其中有的认为赋予行政行为效力是基于维持法律关系的安定性 [20]，有的认为是保护从行政行为直接或者间接获益的行政相对人对行政行为的信赖 [21]，有的认为是维护“公务连续性” [22]。
