在专制政体下，所有国家权力被集中于一人或者数名寡头，而且权力并五分工和分配，也就谈不上权力的合理配置。但在宪政国家，
宪法作为配置权力的根本大法，肩负控制与合理配置国家权力的重任。其基本使命首先是划定国家权力和公民权利之间的界限，其次是在国家机构的不同机关之间合理配置权力，规范权力的应用。一般宪政法治国家都确立了权力分工和分立原则。也就是说，国家权力在接受公民权利的制约之外，还通过对国家权力的合理分配，使国家权力之间处于一种制约关系，从而防止权力本身由于归一而形成专权。
国家权力分立原则作为一种学说，最先由英国资产阶级思想家洛克提出。在封建专制独裁统治下，皇帝或国王的权力至高无上，总揽立法、行政、司法大权。17世纪，洛克提出了立法权和执行权（行政权）的分立，并指出，立法权高于行政权，他讲的立法权和执行权分别指国会和英王。因此，洛克所谓的分权，就是分掉代表封建贵族的国王特权，把立法权、司法权一项项夺过来，在当时的历史条件下，他的分权理论在政治上具有显著的进步意义。孟德斯鸠进一步发展和完善了洛克的分权学说，主张必须建立三权分立的政体，按照立法、行政、司法三权分立的原则组成国家。他说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”(34)“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”(35)“当立法权和行政权集中在同一机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律”。(36)他还根据英国的政治制度说明各种权力之间的制衡关系，指明立法机关由两部分组成，可通过相互的反对权相互钳制，立法机关的两部分都受行政权的约束，而行政权亦受立法权的约束，彼此协调前进。
孟德斯鸠以后，权力分工和分立便成为宪政国家合理配置国家权力的一项原则。而国家权力也因为相互分立而获得制衡，从而具备了合理配置的基础。
第二，法治增强了国家权力运行的合法性和正当性。
现代国家的合法性依据在于它是一种法理的权威，即通过法律程序设定国家行动的范围、界限及方式等，法、法律是国家权力的形式来源及其合法性、正当性的理由。人们出于对法律的忠诚，对法律这种非人格化权威的尊重，而承认国家权力行使的正当性。国家权力的合法性根据从根本上说来自社会生产方式发展的内在规律性。合规律性是国家权力存在的最终依据，也是其合法性的最终根据，而法、法律是近现代国家权力的形式合法性根据。国家权力作为一种强力本身不能产生权利和正当性。强力必须转化为权利的统治，才能使强力有正当性。(37)只有把直接暴力的专政转向自我约束的宪政，社会主义政权才会稳固和健康发展。社会主义的国家权力也具有趋于异化的可能性，必须把国家权力置于体现人民意志的法律的有力约束之下，才有可能使国家权力真正成为人民民主专政的有力工具，使之真正为人民服务，最大限度地抑制其“异化”的程度。不能以专政直接凭借暴力的性质来否定专政形式及政权构造法律化的必要性及必然性。
法治为国家权力提供合法性根据并从而有效约束国家权力，是法治的基本的也是核心的要求。只有对国家权力予以有效约束，才能促使法治从理念或原则向现实迈出关键性的一步。法治对国家权力合法性的肯定，其实是对法与国家关系的一种认可。法与国家权力在职能上具有直接的联系。法有依赖国家的一方面，它也是国家管理的工具之一，但法并不从属于国家，它应当通过建立自己的独立性、自治性而成为制约国家权力的工具。确立法律至上性的重要意义便在于使法治成为约束国家权力的力量，把国家权力的合法性严格置于法律的基础上，为约束国家权力奠定基础。通过法治赋予国家权力以合法性，旨在使国家权力纳入一定的制度轨道，使之成为一支受多数社会成员拥护的合法管理和支配社会的力量而发挥社会整合功能。其实，赋予国家权力以法律的合法性本身就是对国家权力的一次整合，它使国家权力得以具有法律上的正当性，使之具有严格的等级体系、有明确的职权范围和分工等，从而也使公职人员对国家权力的责任伦理得以强化，使一般公众对国家的忠诚和信任得以强化，即强化他们的服从意识及责任意识。通过法治而获得的权力合法性，会使国家的功能得到更广泛的社会支持和服从，从而使之对社会生活的适当管理更有权威性、更有效。(38)
第三，法治提高了国家权力运行的质量和效率。
法治能够建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。
法治原则的贯彻可以提高国家权力的运行效率，减少国家自我管理和社会管理的成本。通过法律可以界定国家权力的各种职能范围，明确其分工，有效抑制国家权力向专制的蜕变，有助于提高管理效率，维持政府的清廉。一个没有健全制度保障的政府很不易长期维持并高效、廉洁运转。
法治中的程序原则可以保证国家权力运行的高效率，尤其是行政程序制度典型地体现了这一点。行政程序的时效制度保证了行政程序的各个环节有时间上的限制，超过时限即构成违法。另外，为了在不损害行政目的的前提下使行政程序简便易行，有的国家建立了简易行政程序、紧急处置程序等制度，其目的也是提高行政效率。还有格式化行政程序制度，即行政行为应当标准化、规范化，尤其是各种法律文书如记录、裁定书等应依法律作出统一的格式规定，这不仅保证当事人享有法律上的平等权，也是提高行政效率的重要制度。另外，对行政行为顺序性的要求也是行政效率原则的一个重要内容。行政程序的各项制度表现为一定的顺序性。如果违反了法律规定的顺序，应当是程序违法。顺序性是行政程序实现性的表现和要求之一，其实质在于保证行政程序的合理运用，防止因时间上的差异而使行政程序徒有虚名。
【注释】作者简介：胡锦光，中国人民大学法学院 ；刘飞宇，中国人民大学法学院副教授
①参见孙立平著：《走向市场经济条件下的和谐社会》，载《发展》2005年第9期。
②［古希腊］亚里士多德著，吴寿彭译：《政治学》，商务印书馆1965年版，第199页。
③［英］戴雪著，雷宾南译：《英宪精义》，中国法制出版社2001年版，第231-245页。
④［英］戴维·M·沃克主编，邓正来等译：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1988年版，第790页。
⑤除法律规则外，道德规范也在一定程度上起着形成和维持社会秩序的作用。法律规则是道德规范的最低要求，同时道德规范对于法律规则的实施起着重要的辅助性作用。一个社会如果没有道德规范，实际上，社会秩序难以形成，即使形成也难以维持。
⑥《马克思恩格斯全集》，第18卷，人民出版社1964年版，第307页。
⑦《马克思恩格斯全集》，第6卷，人民出版社1961年版，第291页。
⑧［英］边沁著：《道德与立法原则导论》，第12页，转引自［美］博登海默著，邓正来等译：《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，第12页。
⑨［英］边沁著：《道德与立法原则导论》，第12页，转引自［美］博登海默著，邓正来等译：《法理学——祛哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，第12页。
⑩［英］罗素著，马元德译：《西方哲学史》下卷，商务印书馆1991年版，第329页。
(11)本段引文转引自杜江、邹国勇著：《德国“利益法学”思潮述评》，载《政法论坛》2003年第6期；付子堂著：《对利益问题的法律解释》，载《法学家》2001年第2期。
