因此，国家作为社会公共利益的代表是不容置疑的，然而，由于国家利益是社会公共利益的形式表达。国家所代表的社会公共利益只是表现为国家利益的那一部分社会公共利益。另外，在国家之外，非表现为国家利益的市民社会领域也存在一个公共领域，这个领域的社会公共利益必然有其他主体代表。即使“最少干预的国家(minimal state)也是公共利益的一个版本，在这种类型的国家中，通过将国家的行动限制在几个核心职能，从而最好地保护公共利益。即便如此，这种国家仍旧确立了一个重要的公共领域，并承认需要有公共标准和公共价值。”[177]论者认为既然公共利益无法在个体追逐私人利益的过程中自动地实现，那么，在国家干预最少的社会中，公共利益的实现必须仰赖于社会团体的自治机制。因为在这种国家大部公共领域中，政府并不充当公共利益的代表，更不会通过主动的干预去促成公共利益的实现。
　　还有就国家的代表能力而论，国家不是万能的上帝，虽然国家是超经济的政治实体，但是它本身也具有局限性，政府也会失灵，因此，国家不可能，也没有能力代表所有的社会公共经济利益。
　　二、社会公共权益的归属主体和代表主体
　　社会利益的主体是社会公众，它既不能与个体、集体相混淆，也不能为国家所取代，尽管表现在权利形式上，其代表可以是公民个人、法人、利益阶层或国家，但是肯定是代表整体而不是局部利益。法益主体可以分为法益归属主体与法益体表主体两个层次。归属主体的利益有时自己代表，有时由他人代表。如个人利益的归属主体是个人，一般由个人体表，特殊情况也可以由政府和非政府公共机构来代表；社会公共利益其主体是社会公众，一般由政府代表，特殊情况下也可以由个人或非政府公共组织来代表。归属主体有单个归属主体和共同归属主体之分，如股东权益和劳动者权益都可以作自益权和共益权的区分。代表主体有一元代表主体，二元代表主体和多元代表主体之分。在消费者协会支持诉讼中消费者协会与消费者者不仅是代表主体，而且是二元代表主体。关于归属主体与代表主体存在着二者统一的自我代表模式，二者不统一的他人代表模式，以及自我代表模式与他人代表的混合模式。例如，在王英诉“富平春”酒厂案中，王英作为原告提出了人身伤害赔偿和在产品标签上作警示标注两项诉讼请求，前项请求实现自我利益，后项请求实现公共利益，这可谓是一种混合代表模式。他人代表模式还可以分为实质代表模式与形式代表模式。形式代表模式是实际上代表人以被代表人的名义牟取私利。[178]表现为国家利益的社会公共利益，其法权表现形态为国家公权力，包括国家的主权、社会公共事务的管理权，经济管理权、宏观调控权、立法权、执法权、审判权等权力，国家是其是其唯一的归属主体，国家机关和政府部门则是其代表主体。日本学者认为广义的检察权是检察官作为公益代表所具有的一切权限。[179]在人类文明社会发展的早期，国家作为统治者将犯罪仅看作是对私人利益的侵害，在对犯罪行为的处理上，原始社会的血亲复仇形式，演化为文明社会的私力救助方式。随着社会经济的发展，从稳定国内政治经济的大局出发，统治者对犯罪性质的认识发生了变化，犯罪被认为是对国家利益及社会利益的侵害。因此，表现出国家对犯罪行为的积极干预。在19世纪，人民与国家关系冷淡，使人民在社会生活上自己照顾自己，也就是说“不靠国家生活下去”，至少表现在法律规定方面，并没有请求国家扶助人民的信念存在。[180]然而，西方国家在19世纪末20世纪初，随着自由资本主义发展到垄断阶段，国家开始以公共利益代表者的身份积极地干预社会经济生活。国家利益是社会整体利益的形式表达，国家是社会政体利益的惟一代表，因此，当社会整体利益受到侵犯时，由国家出面进行法律救济。例如，对于犯罪行为(其行为直接危害社会整体)只能由检察院以国家的名义提起公诉，对于一般行政违法行为(其中绝大部分为损害社会整体利益，特别是社会秩序)，则由相应的行政机关给予行政处罚，而社会整体利益受到损害后的恢复与补偿则是以没收、罚金、罚款等方式实现的。

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