国家作为社会公共利益之代表，其有利之处在于：（1）国家作为社会公共利益的代表具有合法性与正当性。由于国家之产生本身便是全社会之共同需要，相对于任何特定之社会个体，国家更具超然性，就应然的角度而言，国家除了代表社会整体利益，并无自己特殊的利益，因此，容易被全社会成员所认同与接受。（2）国家的组成与运作机制，确立了代表社会整体利益的合理性。就国家立法机关而言，由社会全体成员的代表所组成的这一机关，本身集中了全社会的利益要求与意志，通过一整套严密的规则，整合而成国家的意志，并通过法律与决定等形式表现出来。而国家的行政与司法系统，则无论是从执行法律的角度，还是从适用法律处理具体的利益冲突方面来看，都是在社会整体利益与意志的前提下进行的。因此，国家下设的立法、司法与行政体制保障了其代表社会整体利益的合理性，这是任何其他组织或个体成员所不能具备的。（3）国家作为社会整体利益的代表可以更有力、有效地维护社会整体利益。由于国家拥有合法的暴力手段，不仅在形成、表现社会整体利益与公意时具有无可比拟的优越性，而且可以强制手段制止、纠正和惩罚损害社会整体利益的行为，从而更加有效地保障社会整体利益的实现与维护。(4)社会公共利益主体的不特定性，使得让受益主体作为公益人的保护难以凑效。主体的分散定性，私人资源的有限性，使得在人员的组织和信息的收集都有一定的难度，保护成本往往很高。公众采取集体行动保护社会公共利益，则通常会导致非理性的结果。因此，让公共权力机构作为公益保护的代表人，就自然成为一种理性的选择。（5）涉及全局性的社会公共利益，例如，公共安全、社会秩序的维护、法制环境和宏观调控等，国家之外的其他主体通常都缺乏能力去代表和维护这方面的社会公共经济利益，因为只有国家掌握着维护这些公共利益的资源和手段。
国家作为社会整体利益之代表，也存在一些弊端：（1）国家是由立法机关、行政机关和司法机关及其具体的公务人员所组成的，并由他们以国家的名义从事活动，而它们本身也存在着自己独立的利益即政府利益与个人利益。因此，理论上就存在着这些机关与个人以自己的个体利益损害社会公共利益、或者将个体利益掺入社会公共利益、或者以社会公共利益的名义谋取个体利益的各种可能性，也即所谓“损公肥私”、“假公济私”。“从国家形态出现以来，人们无不对其顶礼膜拜，有一个不可否认的事实是：许多罪恶都是在国家名义下完成的。而且国家随时随地都以代表人们的利益和愿望的面目出现，并将其制定法律。”[172]这种情况下，说明应然的国家行为与实然的国家行为已经发生了严重的背离，国家在现实中的所作所为已经违背了国家产生的初衷。（2）虽然社会整体利益、公意的整合与形成，有一整套机制，但当全体社会成员的代表的产生机制、整合机制与运作机制，意志的执行机制存在漏洞与偏差，则实际结果偏离真正的社会整体利益的情况将在所难免。[173]（3）政府因下列原因也会失灵：在代议制民主中，人民只能透过投票表达意见，人民需求无法充分表达；现代民主政府常受压力团体的影响，或因吸引选民注意力而考虑地区利益，缺乏对公共利益及弱势群体需要的关注；官僚组织的无效率，以及与人民间的隔离冷漠态度，造成公共政策不符合人民的需要；政府依照多数同意来执行政策，成本高而有效率的生产活动会被排斥，造成部分人无法受惠；政府服务讲求普遍性，但是，人民因收入、宗教、种族背景、教育等差异，而产生不同需求，需求过多超过政府负荷；因为在既定的公共政策水平下，对某些人是不能满足的，所以需要一部分人自愿地热心公益事业，并将他们的奉献转化为公共产品与服务，以弥补政府经济活动的不足。政府的失灵必然导致政府无法代表、无法全面代表或无法有效代表社会公共利益。印度建立公益诉讼制度的主要目的是为了解决基本权利受到政府行为侵害的下层社会成员的司法救济问题，它的主旨是为社会地位低下的人提供实现社会正义的法律途径。这说明政府行为有时会发生偏离社会公共利益，此时，它不但不代表社会公共利益，而且是处于社会公共众的对立面损害社会公共权益。所以，在此种情形下，应当赋予公民代表社会公共利益对行政侵权的救济权。[174]例如，收费公路收费本是作为现代社会高速公路投资、成本回收和养护体制的公共需要，因此，通行车辆缴纳通行费就是一种社会义务。然而，在我国各地却有许多特权车和人情车违反规定免费通行。为此，交通部根据《
收费公路管理条例》的有关规定，于2006年12月16日制定了《
关于集中清理违规减免特权车人情车车辆通行费的实施方案》。责令收费管理部门认真组织实施。（4）在公共选择学派看来，公共选择[175]的参加者，如选民、政治家、官僚等等，他们在从事政治活动时候并不是“大公无私”的利他主义者，而是自私自利的经济人，他们的活动同样受一定的经济动机和经济规律的支配。“政府的主要目标是收入最大化”[176]。从这一角度而言，官僚政治的经济人品性导致政府行为也会偏离社会公共利益。
