然而，社会公共利益并不能全部表现为国家利益，国家也不可能代表所有的社会公共利益，因此，必然有一部分社会公共利益无法表现为国家公权力。恰恰就是这部分社会公共利益受到人们的关心最少，获得的法律保护也最弱。因为这一部分社会公共利益虽然已经被纳入了法益保护的范畴，但是，它既未表现为公权力，也未能体现为私权利。
五、社会公共经济利益权利化的可行性与必要性
上述我们已经论及必须由国家代表的那部分社会公共经济利益可以通过公法规范转化为权力，即国家履行经济管理职能时，拥有维护公共安全的权力、宏观调控权、经济管理权、经济监督权和处罚权等权力。这些权力是在政府的管理活动中得以实现的，政府的管理包括对自身组织运行的管理和对社会经济事务和公共事务的宏观管理。政府对社会经济事务与公共事务的宏观管理必须通过法律和公共政策的宏观调控才能实现。以国家的名义代表的社会公共利益表现权力形态已经获得了法律部门尤其是公法的普遍确认。然而，社会公共经济利益能否表现为权利，目前在我国学界存在分歧，社会公共经济利益在以民法为核心的私法中只是作为消极法益被保护，即以当事人的民事行为不损害社会公共经济利益为底线。民商法中虽然奉行民商事行为不得损害社会公共利益的原则和诚实信用原则，平衡个人利益与社会公共利益之间的冲突，但是它并不积极地促进社会公共经济利益的直接实现，因此，在民商法中社会公共经济利益也就没有必要上升或表现一种权利的必要，而只是停留在消极的法益状态。社会责任论者认为社会是一个包括个人利益、集体利益、公共利益和社会利益在内的利益互动系统，各种利益的法律表现是权利制度的安排。然而，我们经过进一步的考察和研究就会发现不同的法律部门对利益的法权确认存在着较大的差异，同一利益在某一法律部门表现为法权形式，但是，在另一法律部门却仅以法益的形式存在，当然也有一些利益由于与法律的价值目标相背离，为法律所否认，因而被排除在法益的保护范围之外，例如，违法犯罪者所追求的利益。有学者认为，“除了以少数法益形式存在的利益外，获得民法承认的利益多数都是以权利制度为依托的，也就是说，一项合法利益的损失要获得民法的救济，必须首先证明该项利益依附于某项权利而存在。” [130]社会公共利益在民法的法益结构中，恰恰属于仅以法益形式存在的利益，属于没有以任何权利形态为依托的少数法益的范畴。与之相反，以个体利益为本位的民商法为了有效地保护个体利益的实现，把自然人、法人甚至国家享有的各种利益均规定为相应的权利形态，要么表现为人身权，主要指人格权，包括：生命健康权、人身自由权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权等；要么表现为财产权包括物权、债权和知识产权。并以此为基础，建立了民事权利以取得、享有、变动、消灭和救济等为内容的制度体系。
社会公共经济利益在私法领域未能权利化的主要障碍是：其一，公益之所以之不能转化为多数人的权利，这主要是因近代“权利”术语出现时附带的浓厚的个人色彩，即所谓的权利，就是个人权利，失去了个人主义背景，抽象地谈论权利就失去了意义，甚至可能受到滥用，成为国家在高谈权利的幌子下侵犯个人权利的借口。 [131]其二，传统观念认为，凡权利必须皆有归属主体，然而社会本身只是观念上的抽象主体，并非法律实体。“法律之结构上，一端为法律主体，另一端为权利法益。二者之间有连系带。从静态而言，权利或法律益如无依附于法律上之主体，根本不成为权利或法益；从动态而言，法律上之主体经由连系带而享有权利或法益所表示之利益。 [132]”其三，还有学者主张社会利益通过法律确定为权利时就转化为个人利益一样，因而，并非所有的利益都可以转化为权利。“社会整体利益转化为权利因而转化为个人利益。利益被法律确认后变成权利，利益主体也变成了权利主体。同理，当社会整体利益经由法律确认后变成权利后，其主体也发生了变化即被具体化了，如加强环境保护本来是社会整体利益，当法律确定环境权后，这一具体的权利则由具体的个人、法人和社会群体来行使。” [133]其实，由于国家不是万能的上帝，它不可能代表全部的社会公共利益，国家公权力仅蕴含社会公共利益的一部分，其他社会公共利益如果不能表现为权利形态就很难获得法律有效保护。另外，社会公共经济利益权利化，在现代立法技术上也不存在什么阻碍。正如法律可以将财产拟制为法律主体 [134]那样，社会也完全可以通过立法技术拟制为法律主体，只要明确其代表主体就可以解决权利行使问题。此外，社会公共经济利益权利化后的性质并非必然地成为个人的权利，法律完全可以将其设定一种“共益权”。笔者认为社会公共利益的法权表现形式，取决于立法的宗旨、实际需要和法律本身的性质。社会公共利益在公法中根据社会公共利益必须强制性实现的需要，法律将其确立为国家的公权力；在私法中，某些领域的社会公共利益不适宜表现为国家利益的，如果动用国家的力量，采取公权直接介入的方式，难免矫枉过正，导致利益利失衡；在这种情况下，这类社会公共利益还是以社会或某种社团组织为主体体现为私权，更加有利于社会公共利益的实现。例如，消费者协会可以代表消费者利益；工会可以代表工人的共同利益；行业协会可以代表本行业内的社会公共利益。在经济法中由于其公法与私法兼容的特点，社会公共经济利益还既可以表现公权力，也可以表现为私权利。那些涉及经济安全、市场管理秩序、竞争秩序、宏观调控和可持续发展等方面的社会公共利益必须表现为强制性的公权力。对某些社会公共利益来说，把产权界定为私有产权成本很高，“哪里有资源测量成本高于收益，那里就会存在公共产权” [135]。而那些非重大的、非全局性的社会公共利益，如果将其界定为私权成本并不太高，也可以采取私权表现形式——社会公共经济权利。
当前，我国正处在由计划经济向市场经济转轨的过程中，改革开放前后的社会结构发生了翻天覆地的变化。在这一过程，由于多元化的市场主体的形成，各种独立的市场主体按照意思自治的私法原则，自主、自愿和平等地通过竞争去追求自身利益的最大化，必然出现价值目标多元化、利益多元化的社会格局。于是市民社会与政治国家开始分化，“大政府，小社会”，逐渐地开始向“小政府，大社会”的方向转变和发育。在这一社会的重大变革中，无论是我国的人口结构、就业结构、社会阶层结构，还是城乡结构均发展了很大的改变。50年代形成的工人阶级、农民阶级和知识分子的社会阶级结构，在体制改革和转换中发生了很大的变化，无论是工人和农民阶级都发生了分化，并产生了诸如私营企业主、个体工商户、经理人等一批新的社会阶层。社会阶层由原来的三大阶层分化为十大阶层(见表2)。 [136]就当前我国社会结构的形态而言，还只是一个中低层过大，中上层没有壮大，最上层和低层都比较小的一个洋葱头型的结构形态，社会阶层结构尚未合理。
表2 中国十大阶层
在社会的迅速巨变中，政府的职能转变不可能顷刻之间到位，市民社会的发育也不可能瞬间完成，政治国家与市民社会的平衡机制尚不能一下子完善起来。社会分化必然以利益分化为前提，由于新的社会阶层增多，利益主体呈多元化格局，必然导致利益关系复杂化。由于主体的多元化与利益客体的有限性，必然引发各种主体对同一利益及不同利益满足自身需求上的竞争，致使利益矛盾和冲突增加和加剧，尤其是社会公共利益与个体利益的磨擦成为凸显的社会问题。
我国现阶段的社会主要矛盾突出地反映在，人们的生活水平提高以后，对公共物品、公共服务等公共需求的不断增长与公共物品和公共服务的供给不足，处于短缺状态的矛盾。我们告别了经济短缺，但是公共产品的不足产生了新的短缺，比如，公共医疗、义务教育、社会保障、安全以及公共信息等均处于供给和分配不足的状态。社会公共利益的存在是个人利益实现的保障，没有社会公共利益作为基础，个人追求私人利益的矛盾和冲突，最终将会导致任何每个单个的人都无法受益。
