社会公共经济利益的法权形式及实现途径——第四章 社会公共经济利益的法律表现形式
郭富青
【全文】
第四章 社会公共经济利益的法律表现形式
社会公共经济利益是具有经济内容的社会公共利益，是社会公共利益的核心，因此，社会公共经济利益的实现，必然会促进社会公共政治利益和精神利益的实现。在法治社会时代，社会公共经济利益与国家、个人利益的实现一样，均必须纳入法律的保护范畴。社会公共经济利益能够满足社会的公共需要，在它上升为法律时，必须找到与之相适应的表现形式，即上升为法益，以及表现为以权利、义务为核心的法律规范。
一、我国社会公共经济利益保护的现状
社会公共经济利益蕴含于社会公共利益之中，法律和公共政策并没有在社会公共利益的范围内区分经济性公共利益与非经济性公共利益，而是笼统地、一揽子地加以保护。我国传统文化和几千年高度集权化的统治，历来强调国家和社会的公共利益。因此，我国几乎所有的现行法律和政策都公开声明维护社会公共利益，当然由于每个部门法或其他立法文本体现的利益保护结构不同，社会公共利益在其中的地位和受保护的程度，以及所采取的保护方式、方法均有所不同。然而，在现实社会中社会公共利益与国家、法人、自然人和其他社会团体的利益相比，往往社会公共利益获得的保护是最弱的。正如，亚里士多德所指出的，“凡是属于多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀自己的所有，而忽视公共事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。 [99]”在现实社会生活中，“公有物悲剧” [100]时有发生，就是典型的例证。费孝通先生在他的《乡土中国》中曾举了下面一个发人深省的事例。苏州人家后门常通有一条河，听起来再美丽没有也，文人笔墨称这为中国的威尼斯，天底下再没有比苏州城里的水道更脏的了，人们什么东西都往河里倒，明知别人家在河里洗菜洗依服，也将河当厕所。为什么呢？因为这条小河是公家的。“一说公家的，差不多就是说大家可以占一点便宜的意思，有权利，而没有义务了。”在我国许多领域的公共利益除了被忽视外，更严重的是有许多机关单位和个人打着“维护社会公共利益”的旗号，损害社会公共利益和个体利益。近年来，最为突出的是在大规模的经济开发和建设的进程中，土地的征收、城市改造中的房屋拆迁、企业发展与环境保护等问题，已使国家、社会、开发商和居民个人之间的矛盾出现激化的现象。其中，不乏假借扩大和维护社会公共利益之名，行损害社会公共利益、国家利益和公民个人利益之实的事例。此外，个别官员利用职权贪污受贿、巧取豪夺也往往是以牺牲社会公共经济利益为交易条件的。
二、社会公共利益不能充分实现的成因分析
社会公共利益之所以沦为各种利益中最容易被忽视的弱者地位，是因为其主体的抽象性、主客体的间接关联性、公共物品性、外部性和法益保护缺乏制度性使然。
社会是一个抽象的实体，不可能也不允许将社会公共利益归属于特定的主体，否则，它就会脱变为个体利益。公共利益的抽象性、主体的不特定性，致使法律对其内涵和外延难以作出明确的界定，至今我国法律尚未尝试为社会公共利益下一个定义，使得让受益主体作为公益人的保护难以凑效。主体的分散性，私人资源的有限性，使得在人员的组织和信息的收集方面都有一定的难度，保护成本往往很高。公众采取集体行动保护社会公共利益往往引发非理性的结果。社会是由全体社会成员构成的一个联合体，如果在观念上把社会看作一个与国家、法人和自然人并列的实体，那么，它也是一个相对于其他主体而言，十分抽象的实体；如果不是从整体上把握，从实证的角度看社会仅仅是众多的不特定的人，但是每一个单个的人都不能称之为社会。社会公共利益主体的抽象性和不特定性，以及它与个体之间虽然有密切的联系，但是却不是一种直接的支配关系，而只能是一种间接的转化关系，也就是说，社会公共利益的实现能够保护个人利益或者增进个人利益。社会公共利益主体的虚化及与个体的间接关系，使得社会公共利益缺乏像个人利益的那样，倍受主体珍惜，关爱有嘉，因此，社会公共利益极易受到伤害，而且受到伤害后，也极少有人采取法律救济手段恢复其利益或获得经济补偿。
公共物品具有非竞争性、非排他性、共同受益性、难以直接称量性，以及人们选择程度的有限性等特征。“非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外。” [101]非竞争性与非排他性必然决定了人公共物品可以由不特定多数人共同受益，即共同消费或者共同使用。公共物品供给渠道的多元性及消费者的多数性和不特定性，以至于不能对生产者、消费者、使用者和受益者加以明确的区分。公共物品难以称量，也无法对其分割后分别予以出售。公共物品是以需求、社会相关性以及集体享用为标准来进行分配的。公共物品由社会全体成员共同享有，而不能分割成各个独立的单元以供某个社会个体享用，因此，它不能按照谁生产谁付费的市场原则解决其成本问题。另外，公共产品具有“外部效应”。其成本或效益无法通过市场的价格机制加以补偿。某一个社会成员的行为给公共产品带来损害时，也很难获得补偿。作为公共利益载体的公共物品的这些特征实质是社会公共利益的外在表现。社会公共利益人人可以享有以增进和放大个体利益，但是其成本却无法获得应有的补偿；由于它的不可称量性和无形性化表现，当它受到损害时，也很难被发现。
公共利益或公共物品由社会公众共享，但是，并非公众中的每个人都能平均所得；社会公共利益或公共物品的成本由社会公众共担，但是，并非社会公众中的每个人进行平均分摊。也就是说，社会公共利益的受益和成本并非由全社会的每个平均受益和分担。其结果是，社会公共利益就社会整体而言，收益和成本是对称的，但是，对每个个人来说，他对公共利益的贡献和收受是不对称的。往往是对社会公共利益努力工作、积极作出贡献的人付出多而收益少；而那些不努力工作、消极怠工甚至损公肥私的人却付出的少而获得的多。奥尔森演绎的集体行动的逻辑说明个人理性不是实现集体理性的充分条件，其原因是理性的个人在实现集体目标时往往有搭便车的倾向。 [102]“私人产权一旦确定，为了获得排他性的收益，人们有充足的动力和激励，去主张和维护自己的利益，然而，公共利益的非排他性使得个体主张和维护公共利益的成本是自己的，收益却归大家分享，因此，理性决策的个体都会寄希望于他人主张和维护公共利益，而自己坐享其成。正是由于市场失灵所产生的搭便车问题，因而社会才缺乏公共利益的有力主张者、维护者，形成了公共利益的虚化。” [103]
公共利益的这种外部性有时导致为社会公共利益作为贡献的人无法获得任何对价，现实社会所谓的“英雄流血又流泪”就是这种现象的真实写照；另外，损害社会公共利益的人也不能使之做出相应的补偿。于是，理性人的选择就是“搭公共利益的便车”。
对社会公共利益保护不力的另一个主要原因是虽然社会公共利益是所有的法律共同保护的法益，但是除了在公法中其拟制为国家利益的那一部分社会公共利益表现为公权力之外，私法和经济法中保护的社会公共利益，有大多数没有采取法权的表现形式。表现公权力的那一部分社会公共利益也仅限于国家稳定、安全，国家主权，国家行政管理和经济管理等有限的范围。国家作为一个层级组织结构极其庞大的官僚体系对社会公共利益受到侵害的反应往往是迟钝的，再加上一些官僚的玩忽职守，这就使国家所代表的那一部分社会公共利益的实现受到了极大的影响。由于没有表现为国家利益的那一部分社会公共利益没有采取权利的表现形式，因此，不可能建立权利的取得、变动、消灭和救济方面的法律制度，也就是说这些社会公共利益尚未纳入权利、义务和责任的法律保护框架内。相比之下，国家和个人的利益长期以来则形成一整套比较完善的由权力或权利、义务和责任构成的制度体系。例如，就自然人而言，无论是人身利益或是财产利益都相应的人身权和财产权加以保护，并且由一系列基本原则、权利变动规则和救济制度体系。在我国立法上国家之外的社会公共利益，除了被作为法律所保护的利益加以宣示之外，并没有以权利、义务及责任为核心建立一整套保护制度，这就使社会公共利益的实现缺乏有效的保障机制。
