三、行政规划理论研究滞后的原因分析
造成行政规划在行政法学研究领域相对薄弱、滞后的原因，有的人归结为三点：一是人们将行政规划等同于计划经济时代的计划，因而在思想上存在先入为主的抵触或者保守情绪而不进行研究。二是行政规划类型过于繁杂、多变且没有独立的内容，只是其他各类行政行为的组合体，难以进行类型化研究。三是行政规划不是严格意义上的行政行为，且行政规划所具有的变动不居特性使得对其进行有效与可行的法律规制近乎不可能[14]。这一分析是有道理的。我们认为，下面几点也是行政规划研究滞后的原因。
第一，由于行政规划并非必然具有拘束力，在传统行政行为理论体系中，容易处于被边缘化的地位(14)。行政行为这一概念最早由法国学者植入行政法学领域，后由德国学者引入之后，得到不断发展，第二次世界大战以后在行政法理论界得到普遍应用，并逐渐成为大陆法系行政法学所普遍接受和广泛使用的法学范畴。行政行为在大陆法系国家行政法学中一直处于核心地位。但是在行政行为体系之中，行政规划和传统的行政行为相比，处于边缘者的地位。这很大程度上是缘于行政规划并非必然具有拘束力的特征。从行政行为概念产生之初，人们更多地关注行政行为的单方性与权力性。一般认为，德国行政法学鼻祖奥特·迈耶是行政行为概念的首创者之一。“奥特·迈耶揭示了行政行为的本质特征，至今仍然具有决定性的影响。他将行政行为定义为：‘行政机关对相对人在具体事件中做出的决定其权利的优越性的宣示’”；“行政行为具有处理行为的属性。处理行为是一种具有法律约束力的命令，是一种以实现某种法律后果为目的的意思表示”[14](P181-183)。受传统类型化研究的影响，人们难免更多地将关注的目光投向拘束力强的行政行为。虽然随着政府职能的转变和行政法理念的变迁，人们越来越重视非强制行政行为的研究，但这一变迁毕竟会有较长的过程。
第二，目前在我国，把行政行为划分为具体行政行为和抽象行政行为，这种分类方法处于绝对主流的地位，而大多数行政规划兼具抽象性和具体性的特征，于是增大了对其进行类型化研究的难度。我国现有的行政法学理论基本上围绕着行政行为建立体系，具体行政行为和抽象行政行为的划分在20世纪80年代就已提出。受此理论的影响，在1989年制定《
行政诉讼法》的时候，尽管存在争议，但还是采用了具体行政行为这一概念。由于立法的推动，更凸现了这一分类的意义，使其成为研究行政行为的基础分类。从某种意义上说，这种分类已不仅仅再是一种区隔不同行政行为的有效办法，而且俨然成为了行政法学研究中一个基本的方法论，形成一种思维定势。在这种情况下，人们研究各类行政行为时，难免会首先判断其是属于具体行政行为，还是属于抽象行政行为。当这种分类无法简单地将某类行政行为吸纳时，长期形成的研究行政行为的模式就会失灵，甚至会使人怀疑其行政行为的属性，以至于可能将其最终排除出行政法的研究领域之外。因此，我们认为，上述行政行为分类和方法论的影响，应该是形成这一状况的因素之一。
第三，绝大多数行政规划不能纳入我国现行行政诉讼的受案范围，使得对行政规划的研究失去重要的制度推力。为国家公权力的行使划定一条界限，防止其对公民权利的不当侵犯，是现代宪政主义的最重要内容之一。尤其在西方法治国家，出于对公民个人自由价值的维护，往往把国家公权力的行使视为一种“必要的恶”，这种控制公权力的宪政主义价值尤为突出。行政法是实现这一目标的重要部门法。无论是控权论还是平衡论，无不把控制行政权力和维护公民权利的作用和功能放在极为重要的位置。而行政诉讼法律制度具有司法权的天然中立性，因而成为实现行政法功能的重要制度支撑之一。行政诉讼客观上对行政行为研究有导引作用，因为行政诉讼是以行政行为作为诉讼标的的诉讼活动，法院审查行政行为是否合法、适当，往往必须以行政行为的理论研究为基础，通过行政行为研究成果的多样性转化，为行政诉讼提供审查的标准和条件。这种导引作用在我国表现得更为明显。在我国行政法学研究刚起步不久，国家就制定了
行政诉讼法。
行政诉讼法在我国行政法学发展中有着里程碑式的意义。“自
行政诉讼法颁布实施以来，行政法学进入到迅速发展时期。不仅行政诉讼的理论与实践受到学者们的广泛关注，与行政诉讼有关的行政主体理论、行政行为理论、行政程序理论和行政复议理论等也都得到了进一步研究和发展。……从一定程度上说，行政诉讼是行政法治的保障，也是行政法治的核心，因而，行政诉讼的实践自然会推动行政法学的发展。”[15]由于行政规划和行政诉讼的隔离，使行政规划失去了在行政法学发展早期加以研究发展的机会和动因，这种状况持续至今并未发生根本性的转变。从其他国家对行政规划的研究中可以清楚地看到，针对行政规划所形成的判例极大地推动了理论研究的前进。尤其是每一次关于行政规划性质的司法裁判都掀起了理论探究的高潮。
