（2）公共利益与个人权利协调的行政保障
① 行政保障的法理分析。亨廷顿认为，政治制度是政治组织与程序获得价值和稳定性的过程，是道德一致性与共同利益在行为上的表现。根据亨廷顿的表述，政治制度是共同体为了调节利益冲突，维护和增进公共利益而演化出来的一个工具。他说：“制度的利益与公共的利益是一致的”，“创造公共制度的能力，也就是创造公共利益的能力”，“公共利益就是公共制度的利益”。[65]现代社群主义者以社群为思考问题的出发点，强调社群对于自我和个人的优先性，注重普遍的善和公共利益，倡导从“权利政治”转向“公益政治”。他们认为，个人的自由选择能力与各种个人利益都离不开个人所在的群体，只有公共利益的实现才能使个人利益得到最广泛的实现，个人利益寓于公共利益之中，这是人类社会生活之所以必要和可能的前提，也是现代政治生活的基石。行政学家盖伊•彼得斯曾提出一个“市场式政府”和“参与式政府”的概念，认为“参与式政府”取代“市场式政府”已成为现代公共行政改革的主流，即它以新公共服务理论为指导，将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观，其行为是以公共利益为导向，而不是以经济利益为导向，所要达到的公共目标也不能进入市场进行交易。[66]可见，政府的主要目标在于实现公益利益，这是由政府的公共特性决定的。尽管政府本身有一定的利益存在，其主要职责是对全体社会成员负责，而不是把政府利益置于公共利益之上。正如夏勇教授所说：“市场经济只是市场经济，市场只是社会生产生活的一个方面，市场法则在国家管理和社会生活中的作用必须严格限制在特定的范围之内，不能允许市场的利润法则践踏社会的道德法则，侵害社会公益”。[67]但是，我们也应该看到，政府并不是公共利益唯一的提供者，其提供者是多元的，非政府组织和公民同样可以促进和维护公共利益。
②行政保障的基本原则。第一个原则是公益优先原则。所谓公益优先，是政府运用公权力对自由竞争导致的损害公益的结果进行矫正，使公共利益与个人权利协调发展。利益集团多元主义试图用利益集团间冲突后形成的妥协取代开明的和蕴藏公共精神的政策，尽管这种充满斗争和变数的利益竞争与妥协会使现有利益格局发生某些变化，其实质是“将公共利益简化为既得利益格局的重复演变”，使社会弱者和被边缘化群体的利益注定被这种“公共利益”的游戏规则所淘汰。[68]因此，国家需要对公共利益适度倾斜，以实现对失衡的利益关系的必要修复。第二个原则是利益平衡原则。毛甘说，如果不考虑国民的私人利益，就不可能界定公共利益，政府的主要目标是使被统治者和统治者、个人利益和公共利益之间保持适当的利益认同，而不是积极地和野心勃勃地去培养国民的智慧与道德美德。路易斯•亨金确立的“平衡个人利益与公共利益”的原则是：政府在行使任何权力时，都应把个人意见、个人生命、自由和财产等考虑进去，但“有时公共利益可能会高于个人权利”；另一方面，有些权利是根本的或优先的，只有公认的紧迫性公共利益才能凌驾其上，“如果这种平衡的达到乃是通过忽视个人权利或者过分强调‘公共利益’来实现的话，那么我们就违背了我们对忠于诸宪政原则的允诺”。[69]因此主张对公共事务和对外政策中公共利益的条件进行适当限制。可见，利益平衡原则不是对个人权利的单方限制，也包括对公共利益的适当限制，使二者能够依据公正、正义原则协调发展。台湾学者城仲模认为，个人权利服从公共利益的条件是“公益所必需”。何谓公益所必需？他说，首先应确定由国家所保护的该项利益为“公共利益”，且能促成该公益的实现；其次要对“必要性”加以审查，即在多数可达成公益的手段中，所选择的手段是侵害程度最小的；第三，所侵害的利益与欲保护的公益之间，要合乎一定的比例。[70]总之，在民主社会里，当我们处理利益关系时，效率和生产率等价值观念固然极为重要，但应被置于公正、公平和公共利益这一更广泛的框架体系之中。
（3）公共利益与个人权利协调的司法保障
①司法保障的地位。赞恩说：“司法权只有一个利益，就是在公众利益和公民权利间保持公正的平衡，无论其社会地位高低，也无论他是有权势还是平民百姓。”[71]本文认为，司法权是公共利益实现、也是公共利益与个人权利协调的最后保障，因立法者只能对公共利益做出概括性规定，具体的判断标准由行政机关来行使，惟有出现纠纷和冲突时，法院才予介入，对两造各执的理由进行判断。普布利乌斯说，在缺乏发动起来的、有品德的公民群体的情况下，无法保证
宪法机器一定会产生符合公益的“过得去”的结果，那种所谓“开明的政治家将能够调整这些冲突的利益并使其都从属于公众利益”，无疑是一句空话，即司法审查制度“不是试图限制人民”，它的任务是“防止在常规政治下滥用人民的名义”，[72]是对政府的最后监督。在普布利乌斯看来，好的生活是政治生活，但只有司法机关才能成为公共利益的最终决定力量。我国学者袁曙宏认为，如果行政机关仅仅以公共利益的名义而不能提供充分的法律依据来证明其所实施的限制或剥夺公民财产权的行为是合法的，则该种行为应被认定为违法和无效。[73]事实上，一般国家都将公共利益的最终确认权交给了司法机关，有的国家如法国还专门成立了审查公益目的的公共征收法庭和公用征收法官。在美国，法院通常赋予公共利益以“压倒性的重要性”，但在这样的平衡中，“最高法院对个人权利或公共利益并没有提供任何衡量的标准”。[74]路易斯.亨金说，保持个人自由与公共利益相平衡原则的确立，是权利扩展的一个不可避免的结果，以“决定个人自由与公共利益的各自范围”，尽管法院对有关经济和社会规则限制了个人自由的指责“不以为然”，“但我们同立宪者一样，在原则上都认为所有政府行为都必须要能够被解释成是为了实现某种公共目的的合理手段”。[75]可见，公共利益保障的终局性正是司法权威在实践中的体现和反映。
