民国时期的灾荒救济立法
岳宗福
【摘要】民国时期的灾荒救济立法， 一方面将传统灾荒救济活动中行之有效的方法和措施纳入立法的范畴， 使之法律化、制度化；另一方面通过立法建立适应近代社会需要的新型灾荒救济制度。这两个方面的努力共同构成了民国时期灾荒救济立法的基本内容， 从而推动了近代中国灾荒救济活动的法制化。
【关键词】中华民国；灾荒救济；立法
【全文】
中国古语有云：“天有四殃， 水旱饥荒。”说明中国自古就是自然灾害频发的国度。灾荒救济在中国历史上多被称为荒政、救荒、救灾， 是我国历史上最原始、最久远的一种社会保障形式。民国时期， 仅1912年到1938年的27年间， 有统计的各种自然灾害就达77 次之多[ 1 ] 。民国政府采取的救济措施虽然还带有明显的传统色彩， 并且救济效果也很不理想， 但是这一时期出现的灾荒救济法制化趋势从一个层面反映了社会的进步。既有的研究成果只是把民国时期的灾荒救济立法作为其社会救济立法的一部来分考察， 其实灾荒救济既是社会救济事业的有机组成部分， 但又与一般的救贫济困活动不完全相同。因此， 笔者根据收集的相关资料， 试图从仓储制度、救灾程序、救灾资金等方面， 对民国时期的灾荒救济立法进行梳理和初步的探究。一、仓储制度立法积谷备荒是中国传统的灾荒救济办法， 最早兴起于汉朝， 以后历代不断完善， 包含了常平仓、义仓和社仓等多种形式，一般合称为仓储制度。民国以后， 仓储制度一度衰败， 虽有于树德等学者著文倡导恢复中国传统的仓储制度，但并未引起民国北京政府的真正重视，各地仓储破坏严重。南京国民政府成立后， 开始注重仓储的建设和管理，一方面颁布《义仓管理规则》及《各地方仓储管理规则》， 着手恢复曾一度废弛的传统仓储制度，另一方面在发展农业合作事业的背景下，相继制定和公布了《农仓法》和《农仓业法》，办理农仓合作社，使之成为调节农村金融和粮食流通的一种工具。 1.《义仓管理规则》及《各地方仓储管理规则》南京国民政府建立之初，即于1928年7月颁布《义仓管理规则》，强了对传统仓储的立法和管理。1930年1月， 国民政府内政部在《义仓管理规则》的基础上，修订公布了《各地方仓储管理规则》，明确规定：“各地方为备荒恤贫设立之积谷仓分为县仓、市仓、区仓、乡仓、镇仓、义仓6种”，其中义仓由个人捐办，他5种由国家兴办，县乡镇各仓为必设仓，市仓、区仓之设立由民政厅就地方情形定之[ 2 ]523。《各地方仓储管理规则》分为总纲、县市仓、区乡镇仓、义仓和附则5 章，规定：县、市、区、乡、镇各仓各设立于县市政府和区乡镇公所所在地，由县长、市长、区长、乡长、镇长各自负责管理；其筹备积谷应以地方公款办理，如无地方公款可采取派收和捐募的办法筹集，派收应于丰年粮贱时以公平方法起集（贫乏之户不得派收），捐募应向殷实民户或热心公益之人劝办；各仓积谷数目，县市各仓由民政厅定之，区仓由县政府定之，乡镇各仓以1户积谷1石为准按数递加。义仓是指由私人捐办的仓储，各地方义仓依《监督慈善团体法》及《监督慈善团体法施行规则》办理，并分报当地区公所、乡公所、镇公所查考。各地方仓储积谷的使用有3种方式，即贷与、平粜和散放，贷与用以调节农村金融，平粜用以平抑粮价，散放用以急赈。按照《各地方仓储管理规则》，除县市仓积谷不用于贷与外，其他各仓均可用于3 种方式， 其中以平粜的运用较为经常。 1934年12月，国民政府行政院发布《各省市举办平粜暂行办法大纲》，规定：“凡被灾区域遇粮价过高或于青黄不接时应就原有仓储积谷开办平粜，其未设仓储地方亦应筹集资金举办”，“仓储平粜总数最高不得逾仓存7 /10”；并对平粜的具体办法作了详细规定。为了督促各地积极兴办仓储， 国民政府还于1934年实施仓储总检查办法。根据对江苏、湖北、湖南、安徽、甘肃、陕西、山西、河南、福建等省仓储建设情况的调查，当时仓储积谷为5 036 255石又465 482斤， 积款为330 172元又2 990吊[ 3 ] 。上述统计结果包括了《各地方仓储管理规则》规定的6种仓储形式。需要指出的是，民国时期的仓储制度形式上虽源于传统， 但内容上已折射出现代的色彩， 如仓储管理不再由地方官员直接插手， 而是由仓储委员会集体经管。 2.《农仓法》和《农仓业法》 20世纪30年代以后，国民政府着力推行农业合作事业。在这种历史背景下， 1933年召开了九省粮食会议， 会议提出了复兴仓储的建议。同年7月， 国民政府行政院“为保管农产物品， 调节民食流通、农村金融”[ 4 ] ，特制定《农仓法》。在此基础上， 国民政府于1935年5月制定公布了《农仓业法》， 1937年3月又公布了《农仓业法施行条例》。《农仓业法》与《农仓法》的内容基本相同，依照规定，农仓分农仓和联合农仓两种， 不得以营利为目的；农仓以堆藏及保管当地农民生产主要粮食为限， 但得依照业务规则堆藏及保管其他农产品，保管期限由寄托之日起以6 个月为限。经营农仓事业须具有下列资格之一：合作社或合作社联合社；县乡镇区农会；乡镇区公所；以发展农业经济为目的之法人；经营农业生产事业或经营与农业生产有直接关系之事业者12人以上。农仓可兼营下列业务：（ 1）受寄物之调制改装及包装；（2）受寄物之运送并为介绍售卖或代为售卖；（3）以本农仓或其他农仓或联合农仓所发给之仓单为担保而放款或介绍借款。可见，农仓已不同于地方仓储， 地方仓储的根本功能在于积谷备荒，而农仓的主要功能在于融通农村粮食与金融，正如《农仓业法》所规定：“凡为调解人民粮食流通、农村金融而经营农产品之堆藏及保管者得依本法设立农仓”[ 5 ] ，当然这同样具有救济农荒的效用。同时，农仓的兴办并非以废除地方仓储为条件，相反，农仓还可以为办理地方仓储提供便利。不论是《农仓法》还是《农仓业法》，都规定农仓经主管官署之委托可以保管地方仓储积谷，依照内政部公布的《各地方仓储管理规则》办理。由于依照《农仓法》和《农仓业法》的规定，合作社或合作社联合社是经营农仓的首要主体， 因此，从中央到地方，农仓实际上成为农业合作事业的一个组成部分，甚至本身就是合作社。如1932年丰收成灾，国民政府实业部命令中央农业推广委员会与宁属农业救济协会合办中央模范农业仓库，举办储稻押款，以调剂农村金融，平准粮产价值，使农民免于粜贱籴贵，取得了一定的效果。次年9月，实业部公布的《中央模范农业仓库暂行章程》规定：“本仓库开始营业后， 应为合作社之筹备并指导业务区域内之农民依本章程第10条认股加入（该章程第10条规定凡在业务区域之忠实农民经本区域临时监事会审查合格者均得加入本仓库为社员），俟社股集有成数及农民能自行管理时，依农仓及合作社各关系法令实行改组。”中央模范农业仓库的办理模式对地方农仓的举办产生了显著影响。如山东省《邹平县庄仓合作社实施办法》规定：“庄仓之性质为有限合作社，其加入之社员所负之责任，限于所出之粮石。” 二、救灾程序立法民国时期，灾荒救济由中央或省政府按规定的程序进行。1915年1月，民国北京政府借鉴清朝灾荒查报和蠲缓的有关制度，制定和公布了《勘报灾歉条例》。1928年10月9日，南京国民政府内政部在该条例的基础上颁行了同名法令； 1934年2月24日，行政院修正后重新公布了《勘报灾歉条例》。1936年8月10日， 国民政府行政院又公布了《勘报灾歉规程》。这些条例和规程都规定了灾荒救济的基本程序：（1）勘灾与报灾。勘灾即地方官吏查勘核实受灾程度， 为救灾提供实际数据。按照国民政府颁行的《勘报灾歉条例》和《勘报灾歉规程》的规定，地方遇有“由渐而成”的旱灾、虫灾，由县政府随时勘察，至迟不得超过10日；遇有风、雹、水灾及其他急灾，须立即勘察，最迟不得超过3 日。勘察后，先将被灾大概情形分报该管省政府及民政厅、财政厅备案。勘灾的机构和程序规定为[ 2 ]506 - 507 ：“各县市灾案，民、财两厅据报后，立即会派委员会同县市复勘，将被灾地亩分数电厅， 转呈省府核定，令饬遵办，并由县、市、局遵照核定被灾地亩分数，造具县、区、村地亩应行蠲缓数目清册， 连同印委勘结及简明表，报由财政厅核明， 咨同民政厅会报省政府，分咨内政、财政两部， 核转行政院呈请国民政府备案。”报灾即下一级政府向上一级政府报告灾情， 是上级政府了解灾情、实施救灾的基本依据。报灾期限因季节差别及灾情缓急而有所不同，国民政府《勘报灾歉规程》规定，“夏灾限立秋前一日、秋灾限立冬前一日为止， 但临时急变因而成灾者不在此限，气候较迟之区域亦得酌量展限”；如果一地方连续遭灾，报灾可以延期，具体办法是“除旱、虫各灾由渐而成亦仍依限勘报外，其他各项续灾距原报灾情之日未过十五日者， 位于正限内勘报，不准展限，若已过初灾勘限正限之后续被重灾， 准另起勘报”。法令对报灾期限作出了严格规定，便于地方官员遵照执行。（2）蠲缓。蠲缓包括蠲免和停缓，是根据被灾程度适当减免灾区土地赋税的一种传统救灾方式。蠲缓的前提是确定灾区的被灾程度，根据《勘报灾歉条例》规定：地方勘报夏灾，察看情形较轻尚可播种秋禾者，一律等到秋收时再行勘定分数，其向不播种秋禾者即在夏灾时勘定分数；各省市核定被灾分数应自被灾地亩全年收获不及中稔半数时起算，其收获在中稔半数以上者，以不成灾论。关于蠲缓比例，民国北京政府公布的《勘报灾歉条例》规定，地方勘报灾伤，将灾户原纳正赋作10分计算，按灾请蠲：被灾10分者，蠲正赋7 /10；被灾9分者，蠲正赋6 /10；被灾8分者，蠲正赋4 /10；被灾7分者，蠲正赋2 /10；被灾6分、5分者，蠲正赋1 /10。蠲余钱粮分年带征，被灾10分、9分、8分者，分作3年带征；被灾7分、6分、5分者，分作2年带征[ 6 ] 。国民政府的规定略有不同， 请蠲比例定为：被灾9分以上者， 蠲正赋8 /10；被灾7分以上者，蠲正赋5 /10；被灾5分以上者，蠲正赋2 /10。蠲余田赋分年带征， 灾7 分以上者作3年带征；被灾5分以上者作2年带征[ 2 ]507。如果单从字面上看，国民政府时期灾民的负担较之北京政府时期有所减轻。蠲缓须遵循严格的程序：遇灾申请蠲缓，由各省市查明应蠲缓分数，报上级机关查核；蠲缓带征年限，由各省市就地方原有惯例，另定举行办法，报部查核。蠲缓申请得到批准后，3 日内准予施行。施行之前，应大张告示，遍行晓谕。由于官方文书审批期长，往往文书到达，赋税已征，为此法令规定 [2]507 ：“其有输官在前者，应蠲部分，准其流抵次年。应完各款应缓部分，既已完纳， 免再分年带征。” 抗日战争期间，南京国民政府还将蠲缓制度写入了《社会救济法》，规定“各地遇有水、旱、风、雹、地震、蝗、螟等灾，各县市政府得视被灾情形，呈请减免赋税”，使之成为一项法定救济制度。蠲缓制度在近代中国确实发挥了一定的救灾效能。如1935年河北全省遭受不同程度灾害，国民政府下令对该省蠲缓赋税；1936年6月，山东新泰、博兴、高青等县禾苗遭灾，国民政府下令减免3县田赋 [7]。但由于这一制度难以操作，加以地方官吏玩忽职守，使得在多数情况下或流于形式，或成为贪墨之渊薮。为了严格查灾与放振程序，杜绝灾振过程中的流弊和漏洞，国民政府行政院于1947年5月8日又公布了《灾振查放办法》（国民政府内政部在20世纪30 年代规定， 各级赈务（济）委员会之“赈”字一律用“振”）。该办法分总则、勘灾、放振、报销及报告、附则5章，规定：报灾应列举灾害种类，被灾程度、面积、人数及财产损失；灾情重大，非地方财力、物力所能救济时，应由被灾地方报请省市政府，由中央主管机关转呈行政院指拨振款或以其他方法救济之，如灾情特别严重时，得径报行政院酌拨振品、振款。放振概用振票，每人一张，分大口小口；查户发票，应依照户籍册，须亲往领振， 如因疾病、生育、残废，得委托亲友代领；振务会计报告，复写4份，以备分转查核。三、救灾资金立法资金是灾荒救济的经济基础，没有救灾资金的保证，一切救灾活动都无法开展。因此，民国政府十分注重救灾资金的筹集，从当时出台的一些法规内容来看， 筹资渠道主要包括三个：一是奖励社会捐助；二是发行赈灾公债；三是建立救灾准备金制度。 1. 社会捐助社会捐助是民国时期救灾资金的一个重要来源。民国北京政府在1914年8月颁行《义赈奖劝章程》，鼓励社会各界捐款赈灾，规定凡捐助义赈款银1 000元以上者由大总统依据《褒扬条例》褒扬之；不满1 000元者由地方行政长官依据款银数额分别给与奖励。南京国民政府成立后，相继公布《振款给奖章程》、《振务委员会助振奖给章程》，规定依据捐款数额，由政府或振务会分别给与匾额、褒状、褒章等奖励。1934年11月，国民政府出台《公务员捐俸助振办法》， 规定：“凡公务员月俸在50元以上者每月捐2% ，共捐6个月，自民国23年11月起至民国24 年4 月止”；税务、盐务、铁路、邮政等机关及一切国营公营事业机关人员，教育行政机关、国立公立中等以上学校及学术文化机关人员，警察机关人员都要照捐。同时，国民政府还于1931年底公布了《振务委员会收存振款暂行办法》和《振务委员会提付振款暂行办法》，对振款的管理作出明确规定。 2. 赈灾公债发行赈灾公债是民国政府开辟的一条新的救灾资金筹集渠道。1920年华北大旱，民国北京政府于同年11月颁布《赈灾公债条例》，决定发行公债400万元，年利率7厘，每年上半年5月31日和下半年11月30日各付息一次，这是民国政府最早发行的赈灾公债。南京国民政府承袭了这一办法，1929年4月立法院通过《公债法原则》，规定政府募集内外债的主要用途之一为“充非常紧急需要， 如对外战争及重大天灾等类皆属之” [8]，明确了赈灾公债的合法性。国民政府时期，几乎每次大灾都要发行赈灾公债。如1931年公布的《国民政府民国二十年振灾公债条例》规定：国民政府为拯救各省灾民起见特发行公债8 000万元（本公债分两期发行，第一期3 000万元发行后适值九一八事变发生，推销困难，第二期5 000万元没再发行），定名为“国民政府民国二十年振灾公债”；本公债专充急振、工振及购买振粮之用；本公债利率定为周年8厘，自发行之日起，于第6个月，用抽签法分10年还本，每年抽签两次，每次抽还1 /20，至第10年为止， 连同息金全数偿清。又如1935年11月公布的《民国二十四年水灾工振公债条例》规定：国民政府为救济水灾、办理工振，发行公债，定名为“民国二十四年水灾工振公债”；本公债定额为国币2 000万元，利率定为年息6厘，每年4月及10月末各付息一次。 3. 救灾准备金救灾准备金是南京国民政府时期开始设立的专用救灾资金。1930年4月，振务委员会呈请国民政府拟自本年度起，每年预算内列备荒专款500万元，专为救灾备荒之用，永不删除，亦不移作他用；并拟具《备荒基金法》草案，请核议公布。国民政府立法院讨论审查后，认为该草案规定稍欠详密，遂责成有关人员另行起草。不久，《救灾准备金法》起草完成，并经立法院通过。1930年10月18日，国民政府公布了中国历史上首部《救灾准备金法》；1935年6月，又颁行《实施救灾准备金暂行办法》，规定了《救灾准备金法》的“施行细则”。《救灾准备金法》规定，救灾准备金由中央和省区两级机构筹建，具体办法为，国民政府每年应由经常预算收入总额内支出百分之一为中央救灾准备金，但积存满五千万元后得停止之；省政府每年应由经常预算收入总额内支出百分之二为省救灾准备金，省救灾准备金以人口为比例，于每百万积存达二十万后得停止前项预算支出[ 2 ]519。关于救灾准备金的使用， 规定了地方为主、中央为辅的原则 [2]519：“遇有非常灾害，为市县所不能救恤时，以省救灾准备金补助之，不足再以中央救灾准备金补助之”， 但“依被灾情况，本年度救灾准备金所生之孳息，不敷支付时，动用救灾准备金不得超过现存额的二分之一” 《救灾准备金法》还规定，救灾准备金应设保管委员会，在中央由国民政府派定委员7人组成，以内政部长、财政部长为当然委员；在省由省政府呈请行政院派定委员5人组成，以民政厅长、财政厅长为当然委员；救灾准备金之收支，保管委员会应按年度造具预算决算，分别呈报监督机关。据此，国民政府于1935年6月又制定公布《救灾准备金保管委员会组织条例》， 规定“保管委员会在中央应称为中央救灾准备金保管委员会，在各省应称为某省救灾准备金保管委员会”，并对保管委员会的人员组成、内设机构、主要职能等作了细致的规定。四、结语当然，民国时期的灾荒救济立法并不仅限于上述几个方面， 国民政府为加强对办赈团体和人员的管理， 在20世纪30 年代还出台了一系列章程及条例， 主要有1930颁行的《办理振务人员奖恤章程》， 1931年的《办振人员惩罚条例》与《办振公务员奖励条例》， 1932年的《办振团体及在事人员奖励条例》与《办振团体在事人员恤金章程》，从而建立了一套包括奖励、惩罚和抚恤等内容的救灾团体及人员奖惩制度。民国时期，中国正处于社会转型时期，各种社会经济制度也处于“方生方死， 方死方生”的新旧交叠嬗变之际。这表现在灾荒救济立法上，一方面传统灾荒救济活动中行之有效的方法和措施被纳入立法的范畴，逐步加以法律化、制度化；同时又通过立法建立了适应近代社会需要的新型灾荒救济制度。这两个方面的努力共同构成了民国时期灾荒救济立法的基本内容，也推动了中国传统社会分散、无序、临时性的灾荒救济活动向集中、有序、制度化的方向发展。龚书铎先生在论及民国时期的灾荒救济时，曾指出[ 9 ] ：“总的来说， 民国政府的救灾政策和措施，虽然还带有传统荒政的某些特点，但在许多方面已向近代荒政迈出了一大步。”灾荒救济的法制化无疑应该是这“许多方面”当中十分重要的一个方面。从民国时期灾荒救济立法的内容来看，既有对传统的继承，也有适应社会发展需要的创新。仓储备荒制度在我国源远流长，是一种古老的灾荒救济制度。民国政府通过制定《义仓管理规则》及《各地方仓储管理规则》， 这种传统的灾荒救济形式纳入了法制化轨道，同时又与当时的农业合作事业相结合， 推出《农仓法》和《农仓业法》， 使传统的仓储制度和近代的农仓制度相互结合、相得益彰。遇灾勘报并根据灾情减免税赋，在我国由来已久，清朝时已经形成了比较严密的制度。民国时期，北京政府首先公布《勘报灾歉条例》，南京国民政府相继颁布了同名的条例和规程。这些法规规定的查报灾情的步骤及根据灾情减免税赋的办法与清朝时期相比并没有实质性的变化。但颁行一部专门的法规，对查报灾害的方法和步骤以及如何根据灾情减免灾区负担等问题做出细密的规定，却是我国历史上的封建王朝不曾做到的。在灾荒救济资金的筹措方面，民国时期的灾荒救济立法规定了多种渠道。传统灾荒救济的资金主要由官府拨付， 外就是通过社会捐助来筹集，都是临灾而设的随意性措施。民国政府在出台法规继续鼓励社会各界捐款赈灾的同时，还开辟了通过发行赈灾公债筹资的新渠道。特别是南京国民政府通过《救灾准备金法》而建立起来的救灾准备金制度更是一项前所未有的重要举措，是一项极为重要的灾荒救济制度，它标志着民国时期灾荒救济已开始脱离传统的临时性的救济措施，逐渐向建立常规化的救济制度嬗变，也是近代中国灾荒救济法制化的有力体现。孟子曰：“徒法不能以自行”。我们应当看到“有法不依”的现象在民国时期还十分普遍，不能因为民国政府在灾荒救济立法方面有所作为，就断言其救灾活动一定会依法进行；反过来，也不能因为民国政府的救灾活动乏善可陈而否定其在立法方面的一些积极举措。尽管有学者认为，有法不依不如无法，但在灾荒救济这个特殊的领域，“有法”胜于“无法”，从“无法可依”到“有法可依”毕竟是一种社会的进步。
