中国的现行政体有六大支柱:(1)共产党及其核心决策机构;(2)共产党领导下的拥有一切权力的“人民代表大会”;(3)由共产党直接指挥的现代政府机构;(4)由共产党直接指挥的“中国人民解放军”;(5)共产党领导下的“多党合作”政治协商咨询机构;(6)以及共产党领导下的“半官方”群众组织,包括工会、共青团、妇女联合会,工商联合会,等等。[23]虽然在
宪法上,法院和检察院是和政府并列的人大之下的“一府两院”,它实际上是和公安机关并列的在政法委领导下的政法机关,没有成为中国现行政体独立组成部分的,加之中国从来就没有法律至上的文化传统。因此希望主要依靠审判权制约行政权是不现实的。在这种政体中,执政党下的、基本脱离了行政的纪检监察机关实际上成为了制约行政的主要力量。
五、行政权的监督——纪检监察
纪检监察部门是制约行政权的最主要的力量。按照组织法的规定,监察部门是政府的组成部门之一。但行政监察机关与党的纪律检查机关合署办公,实行一个领导班子、一套工作机构、两个机关名称。行政监察机关已不单纯是行政机关,而是党政机关。它在机构编制上属于政府,而人员编制上则属于党务系统。隶属关系上,监察部作为国务院组成机构并不直接向国务院总理负责,而是直接向中纪委常委会负责,地方监察机关直接向地方党的纪委常委会负责。监察机关的正职领导由同级纪委的副书记兼任,监察机关的副职领导人也不向正职领导人负责,而直接向纪委常委会或分管常委负责。领导权限上,行政监察机关的主要负责人并不能对所在单位的全部行政监察工作实施领导,只能按照纪委常委的分工负责所分管部门的工作,对由其他常委分管的行政监察工作不便过问。因此行政监察工作实际上是已由党委直接领导。行政监察部门已脱离了政府,成为一种外部的制约力量。这种制约现实中发挥了很大的作用,常常见诸新闻媒体的许多案件,特别是一些涉及高官的案件,很多是由纪委,特别是中纪委,查处的。一些系统性、全局性的行政权滥用,如公路“三乱”、涉农乱收费、教育乱收费、医药购销和医疗服务中的不正之风,也是由纪检监察部门查处纠正的。监察部下设有“国务院纠正行业不正之风办公室”,负责此项工作。纪检监察部门部门实际上负责着对行政权的一般监督,监督的过程包括事前、事中和事后。
但这种制约由于执政党和政府的交互性而弱化。新中国建立后很长的一段时间,中国政制制度的一个显著特点是党政不分、以党代政,党实际行使着政府的许多职权。这种弊病曾作为政治改革对象之一。中国共产党在十三大上专门论述党政分开问题,并认为是政治体制改革的关键。但89年以后这个改革方向并没有得到坚持。党的领导包括政治领导、思想领导和组织领导。但党委常委会决策了除此之外的许多重大事项。政府及其各部门领导人均有党委组织部门“推荐”产生,一定级别的干部也由党委组织部门管理,党委政府间的人员调派互动及其平常,顺理成章。这种人员的交互融通导致千丝万缕的联系,很难保持彼此的独立性。监察部门的监督在一定程度上蜕变为自己对自己的监督。[24]所以,目前省级以下纪检监察部门垂直领导的制度变革实践,是朝正确方向上前进的。