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从应然的层面而言，国家权力的行使主体是国家权力归属主体的“雇佣”或“代理人”，其行使权力的是为人民谋取最大的利益。而实然中，国家权力行使主体毕竟是由一个个有意识、有私欲的活生生的人组成的，这些占有权力的人在私利的驱使下往往将主要精力用于权力的分配，由于权力意味着对资源的控制，其行为结果不是增加而仅仅是分离了社会财富。更有甚者，为了实现“非法交换”的目的，权力的占有者有意使权力脱离自己进而造成主体与权力的“第二次分离”——权权交易、权钱交易乃至于权色交易等寻租行为随之大行其道，最终导致了权力的异化和腐败滋生。[5]
一般来讲，一切有组织的人类社会都无法完全免除的权力这种症状。学者称之为“一般的腐败”，而把“只有靠了腐败润滑剂才可能正常提供公共服务的系统化的权力寻租行为”称为“普遍的系统化的腐败。”系统性的腐败主要发生在经济不发达地区，系统性腐败的两种主要形式是“立法腐败”与“行政腐败”。[6]
目前社会中，腐败的新形势不断涌现，腐败的范围扩大，程度加深，腐败的主客体趋向法人化与集团化。腐败直接损害了一个国家的政治稳定，并可能造成根本的合法性危机，直接消解了一个国家政治生活朝着民主化方面发展的积极力量，阻碍了行政与经济体制的变革，降低经济运行效率，造成了社会经济资源的巨大浪费，[7]对经济收入的分配产生极其严重的不利影响，造成优秀人才的外流和埋没，导致社会整体道德水平的下降。
二、行政权的扩展
国家权力在横向分为立法权、行政权和司法权。其中行政权与我们的关系最为密切，一个人从出生到死亡都要与政府打交道，政府无形的之手无处不在，无时不有，有时甚至无所不能。但在19世纪以前，西方国家对行政权的严格控制，国家行政职能通常限于国防、社会治安、税收和外交等领域。英国著名行政法学家韦德描写的那种“除了邮局和警察以外,一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”，[8]就是这种状况的反映。20世纪，由于科技的进步，经济的发展，加之议会民主的衰落，政府全面和能动地介入到了经济和社会管理，福利国家、垄断经济出现。行政职能增加，涉及的领域迅速扩大，行政权迅速扩张，行政机构和行政人员大量增加，行政权逐渐蚕食立法和司法权，成为了传统意义上的立法权、司法权和行政权的混和物。行政权主体既有传统意义上的国家行政机关，又有像美国那样的独立行政机构，还有行政机关以外的其他组织，如一些行业协会、公有企业，它们也行使者法律赋予的或者实然意义上的行政权。随着国家社会职能的增加，“行政国家”开始出现，行政国家这种奇特之物一经出现，确实给人们神奇地生产和提供了各种各样所需要的“公共产品”，但是，其在生产和提供“公共产品”的同时，也魔术般地生产出各种各样人们所不愿看到的副产品：对民主、自由和人权的威胁；腐败和滥用权力；官僚主义和效率低下人、财、物资源的大量浪费；人的生存能力和创造能力的退化。
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