论全国人大参与国有资产监管的合理性与必然性
纪宝成;刘元春
【全文】
全国人大应当积极参与国有资产监管活动，并不是一个新观点。早在20世纪80年代后期，设立“国有资产管理局”时，人们就“国有资产管理局”是否应当纳入全国人大管理体系进行了广泛的争论。2003年国家成立“国有资产监督管理委员会”时，相关学者又进行了新一轮争论(甄峰，2003；左志辉，2003；张卓元，2003)。本文之所以在十届人大进行“国有资产立法讨论”中重提该观点，而不是就国有资产立法问题进行直接的细节说明，① 其关键就在于，将全国人大纳入国有资产监管体系，在法律上明确全国人大代表全体人民和国家履行国有资产出资人权利，并授权国务院及相应下属机构进行管理国有资产，不仅可保证“国有资产法”法理的统一和一致，更为重要的是，可以在名义性法权和实质性权力上制约政府在监督管理国有资产时的垄断权力，从而有利于打破现有国有资产管理中权利冲突和利益冲突的恶性循环，在发展中疏导各种利益冲突，使之服务于公共利益，继而从根本上弥补国有企业在公司治理结构的缺陷，提高国有资产资源配置的效率，为解决国有资产立法中所存在的争论提供新的思路。下面从以下几个方面来阐述该观点。
第一，本文所主张的“全国人大应当积极参与国有资产监管活动”并不是简单地将国有资产管理机构纳入全国人大进行具体管理，也不是全国人大完全替代国务院全面介入国有资产监管的方方面面，而是指：(1)在法律上明确全国人大代表全体人民和国家拥有国有资产最终出资人权利；(2)全国人大授权国务院及相应下属机构(如国有资产监督管理委员会)进行监督和管理各种国有资产；(3)通过授权关系，全国人大除了享有通常意义的立法权，还享有一定的高级人事建议与审核权、财务审查与知晓权、国有资产预算统筹管理和审核权，以及根据特殊环境而采取的特别调查权；(4)地方人大在全国人大的指导下享有一定的监督权。
这种观点与以往的观点有本质性的区别，因为以往学者大部分只是从法理学的角度提出了“由全国人大履行国有资产最终出资人权利”(黄雷，2004；叶勇，2003)，而没有考虑在中国市场经济转轨、经济结构转型和全面开放的特殊时期，国有企业改革和国有资产管理工作是全国人大的能力无法胜任的。因此，传统观点受到很多学者和实际监管者的广泛质疑。② 事实上，上述两种观点并非完全对立而不可调和，我们可以在法理和现实权利格局之间寻找到契合点。那就是我们可以将国有资产最终所有权的名义法权归属于全国人大，然后根据改革的进程和国有经济发展的状况，相机地将实际监督和管理权力授权国务院和相应的特设机构进行履行，人大根据自身能力的建设和完善积极参与相应的监督活动，发挥它在利益的一致性与相容性、权利的超然性与相对独立性、信息收集的中立性与全面性以及相机决策等方面的比较优势，弥补政府在具体监管国有资产活动的各种缺陷。
