依法行政与基层法制建设——对基层公安机关执法情况的问卷调查及分析
卢建军;等
【全文】
1、引言
自进入文明社会以来，法治一直是人们孜孜以求的目标。特别是自由、平等、民主、人权等进入人们的视野后，法治 “作为人类政治生活的一种实践，┄，被反复地作为人类在面对现实的或想象的社会生活难题的‘良药’。”[1]“人类之所以在漫漫历史的长河中不断地吁求和实践法治理想，其最基本的原因之一就在于：人类历史的集体记忆和政治生活的教训都反复证明，为了保障个体的自由和权利，政治生活中的公共权力必须受到制约；而为了制约公共权力，必须实现法治。”[2]在现实生活中，制约公共权力应当主要针对行政权力展开。这主要是因为，“在我国，80%以上的法律，90%以上的法规和规章是由行政机关负责执行的。”[3]“行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切、因而也是权力最大、机构最多、人数最众的一个部门。自然，行政机关能否依法办事，直接为公众所感受，从而对公民的榜样作用也最强。”“行政机关能否依法行政，将从总体上决定我国能否依法治国，建立社会主义法治国家”。因而，有人提出“依法治国能否取得成效主要取决于依法行政”。[4]
尽管人们对“行政”表达了不同的看法，但至少有一点是得到大家普遍认可的，即行政活动主要是通过行政主体的执法活动实现的，而且主要是通过基层行政机关的执法活动实现的。从这层意义上说，我们也可以认为“依法行政能否取得成效关键在于基层行政机关的严格执法”。
这不仅是因为，在国家的行政体系中，公安机关是一种最为典型的行政机关。“目前，公安系统在编警力约占公务员总数的四分之一，在规模上居于首位。”[5]而且在国家行政权力体系中，公安机关行使的权力范围最为广泛，性质最为严重，与公民生活的联系最为密切，它不仅是保障公民人身权利和财产权利的重要手段，也常常是限制或剥夺公民人身权利和财产权利的手段。从公安机关执法情况的视角，特别是从基层公安机关的执法情况的视角来考察基层行政机关的执法情况，可以使我们更加具体、明确地把握基层行政机关执法活动的现状，进而真正了解我国依法治国的具体情况。从基层公安机关的执法情况的视角来考察基层行政机关的执法情况，还有几个方面的原因：其一是因为早期的行政就起源于警察活动。那时，在有些国家，“国家行政表现为完全的警察活动”，而且，“与警察国家公共行政秩序相应出现的警察法，即警察与秩序法，还是行政法的起源。”[6]另外就是，依法行政的核心问题是按照法治的要求规制行政权，“对任何一种权力的考察，…，应当是在微观层面上，应当在权力运行的末梢，……只有在这里，我们才能真正了解权力是如何实现的。”[7]还有一个主要认识方法方面的原因，因为“只有以‘片面深刻’为基础，才能在整合之后导致‘全面深化’。”[8]“尽管任何微观分析比起宏观分析来都显得更有难度”，但由于“微观分析要求对问题回答得更精确、更准确”，[9]本文还是选择从微观的角度来分析并论证我国的依法行政状况。
